纵览古今中外，腐败都是权力运行失去控制、失衡所致。“腐败的根本是权力的腐败”。所谓权力腐败，指的是执掌权力的某些机关或干部背离公有权力的性质和原则，把权力私有化、关系化、特权化、产品化，为个人或小团体谋私利。权力腐败的实质是公有权力被滥用。因此，防范权力腐败除去以德倡廉、以俸养廉外，最根本的是通过加大监督、立法制约权力，预防公共权力被滥用。

1、以德倡廉，筑起“不想腐败”的思想道德防线

目前，在社会转型期，因为道德理想的迷失、道德观念的错位、道德准则的失范，引起道德行为的失序。这种失序反映在政治生活方面便是权力的腐败，贪污、纳贿、以权谋私等现象紧急。深究腐败现象产生是什么原因固然不少，但行为主体的道德内约松散是其中一个不可忽略是什么原因。所谓道德内约松散，是指大家的道德观念淡薄，道德行为的主体摆脱了自己应遵守的各种道德规范约束的现象。因此，在社会主义市场经济条件下，加大政治伦理建设，就是要以德倡廉，强化政治行为主体的道德内约，使政治行为主体筑起“不想腐败”的思想道德防线，从而抑制腐败现象的滋生和蔓延。

在加大政治伦理建设时，大家要弘扬优良的德政传统，唤醒权力主体的自律意识，培育廉洁自律的政治环境。具体来讲，就是要弘扬儒家“民贵君轻”、“民为邦本”的为民富民的民本意识，继承大家民族、大家党的公正、廉洁、自律等观念，与谦虚小心、戒骄戒躁、艰苦朴素等精神，树立全心全意为人民服务的“人民公仆”意识，从而淡化权欲，诚心为民，廉洁公正，克己奉公，举贤任能，为戒徇私，发展革新，擅长进取。加大政治伦理建设，目的是要以德倡廉，强化公职职员的廉政、勤政意识，引导公职职员为人民掌好权、用好权，铲除腐败滋生的土壤，塑造一批廉政、勤政的道德楷模，发挥榜样的影响和辐射用途，通过树立公职职员廉洁公正的道德形象来形成全社会廉洁的风气，进而提升整个社会的道德水平。

2、以俸养廉，提供“不愿腐败”的经济条件

“不愿”，就是分配公平，公职职员有一份比较稳定的经济收入，因此哪个也不想为贪小实惠而失去较为丰厚的工作报酬和生活保障。

历史与现实表明，很多亚非拉进步中国家之所以出现紧急的政府腐败，要紧根源之一就是那些政府部门的公职职员由于收入太低没办法保持普通的生活质量而不能不借助其工作之便谋取私利。从表面上看，低薪资政策好象缩短了政府官员与人民之间的距离，达到了反对特权和达成公正的目的。其实则正好相反，它反而助长了特权思想和各种不公正行为。在大部分亚非拉进步中国家，政府官员滥用特权、徇私舞弊、贪污纳贿等行为正好成为低薪资的一种合理而不合法的补充。而反腐败比较成功的一些国家，如新加坡政府则坚决摒弃了很多进步中国家那种貌似反对特权，实质产生更多特权的低薪资政策，对政府员工实行比较打折的薪资政策，让他们得到比私人部门稍高的收入。如此，一方面可以促进出色人才流进政府机构，其次，较高的薪资收入和其他福利可以使一般公务员可以靠其正当的薪资收入来保持中等或中等以上的体面生活，使他们较少有生活上的压迫感和危机感，从而能尽忠职守，比较可以抵制一些物质利诱。由于，在物质利诱面前，公务员需要权衡一下是不是值得为一时的眼前利益而牺牲我们的“金饭碗”。所以说，通过法律和规范把公务员的薪资福利和退休后的优厚待遇规范化、规范化，这是公务员廉洁奉公的思想作风得以培植和强化的物质基础。

在市场经济条件下，对国家公职职员的劳动给以较高的薪资收入是符合市场经济的分配公正原则的。国家公职职员较高的社会角色地位与较高的薪金收入之间的一致性能够帮助在这一阶层中形成“社会公正”的判断，只有当他们有了“社会公正”的判断后，才大概对自己承担角色的道德、义务、责任和规范产生认可，而认可是他们对自我行为进行约束的首要条件，不然，他们会把越轨行为作为对“社会不公”进行补偿的方法。薪金越低，与其社会角色地位越不相符，寻求“补偿”的动机就越强烈。

所以，在一个存在分化的市场经济社会里，没高薪是很难养廉的。但高薪只有与严格、健全的法制相结合才能对国家公职职员的廉洁行为产生真的有效的影响。由于，高薪与严格、健全的法制相结合，事实上是加强了国家公职职员的本钱和风险。在生活风险日益增加的当今社会，国家一方面给公职职员较稳定、较好的生活福利与较高的社会地位；其次，国家又通过有效的法律监督其行为和财产收入，一旦发现有越轨行为，不只会失去得到的所有，而且还要遭到法律的严惩。只有如此，才能真的达成以俸养廉，提供“不愿腐败”的经济条件。

3、以监督保廉，打造“不可以腐败”的权力运行机制

监督是指享有监督权的主体依法对社会生活的管理者与社会管理运行进行监督检查、惩戒和制约的行为，其本质是对权力的监督制约，预防权力的滥用。它是达成国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范权力腐败的根本性手段之一。

实践证明，失去监督的权力，势必致使腐败。没有效的监督就不会有对腐败现象的真的遏制。权力腐败的实质是滥用权力，腐败现象的滋生蔓延，反映了对权力的失去控制失监。改革开放以来，消极腐败现象之所以能乘隙而生，其中一个非常重要是什么原因就是监督机制不健全，监督力度不够大，从而导致某些党员干部视党纪为“摆设”，视政令为“白条”，把中央的三令五申当成耳边风，你禁你的，他干他的。

近几年来，围绕加大监督机制建设虽然作了很多的工作，但从全局来看，还缺少一个与进步社会主义市场经济相适应的健全有效的权力制约机制，缺少一整套行之有效的监督规范和手段。比如，有些监督部门互相摩擦、互相制肘，使监督用途互相抵消，减少了监督的整体功能；有时对同一社会行为实行多头监督、重复监督，浪费了人力物力，影响了监督的效率；留有很多的监督“真空”，使社会运行过程不可以遭到有效的监督；现有些一些准则、规定、规范在数目上不算少，但对权力腐败的约束力非常小，远未达到法律上应达到的强制性程度。除此之外，监督机构分散，缺少相对独立性和权威性，整体配合差，领导关系与监督关系合二为一，很难发挥应有些制约力和整体监督效能。上述种种缘由，导致制约权力的机制较“软”、较“虚”，导致一部分学会实权的权力机关和权力行使者，没得到真的有效的监督，有些甚至处于失监的状况，从而致使个人或集体违纪案件不断发生。

因此，为了确保改革开放和进步市场经济的顺利进行，大家需要加大监督机制建设，以监督保廉，从而打造一个与市场经济进步相适应的权力运行机制，塑造一个勤政、廉洁、高效的人民政府形象。目前，大家要健全监督机制，特别是要加大监督机制的总体协调，强化以权力互相制约为主要内容的内部监督机制，打造一个具备相对独立性、权威性的监督机构。

第一，要加大监督机制的总体协调。现在，国内的情况是监督机构分散，关系没理顺，缺少统一协调。大家要通过明确划分各种监督机制的功能和责任，看重监督系统的层次性和明确划分不同层次监督机制的职责权限，加大监督的总体规划和防止各种监督机制的相互碰撞，进而使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力。这就需要大家要切实加大人大、政协对党政机关的监督；要看重和依赖广大人民群众的民主监督，使“举报箱”、“举报电话”、“领导接待规范”等监督手段真的发挥用途；要强化职能部门的监督，使得同级党委及其成员的监督检查名副其实，切实解决一些党组织软弱涣散问题，预防个人说了算和个人专断；要全方位推广和落实“两公开一监督”规范；要把群体监督的威力性与舆论监督的揭秘性有机结合起来。总之，正如江泽民同志在党的十四大报告中强调指出：“在打造和进步市场经济体制的过程中，大家“要切实加大各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加大人民群众、各民主党派和无党派人士对大家党的监督，打造完善党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督规范”，从而形成强有力的监督互联网，发挥监督的整体效能。

第二，要强化以权力互相制约为主要内容的内部监督机制。从反腐败斗争中揭露出来的很多违法违纪案件看，很多腐败分子作案方法并不高明，但却任性妄为，畅通无阻，屡屡得手，一个突出是什么原因就是有的单位和部门疏于防范和管理，内部监督制约机制不完善，监督不到位，制约不能力。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制约，重点是干部权力不可以太大、太集中。不可以把具备相互制约的职责和权力集中于一个部门或一个人，权力应进行适度分解和有效的制约，改变一个人说了算的权力结构。对掌管人、财、物等容易产生腐败、滋生不正之风的要紧职位、环节和部位，在按期进行职位轮换的同时，还要加大职位内部的制约机制建设，强化业务和分工的制约，制定必要的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程序，权力就不可以生效，形成互相制约的权力格局。也就是说，要以权制权，即通过在个人、群体和不同机构中合理配置权力，达到权力的相互启动与适度分散及平衡。当一种权力的行使超越其合法限度时，就会引起有关权力的自行制约与限制，如此一种权力制衡机制应包含规定权力推行的程序和标准、权力行使每个环节上的互相制衡、政务公开、财产申报、辞职审察和地域交流等规范。

最后，要打造具备相对独立性、高度权威性的监督机构。国内和海外监督实践证明，要推行有效的监督约束，需要打造一个具备相对独立性、高度权威性的监督机构。这一机构应具备相对独立性并拥有充分的自主权，根据法律法规行使其独特的监督使命，才能有效地预防和遏制腐败现象的滋生和蔓延。正如邓小平同志指出，加大监督，“非常重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”①

一些反腐败比较成功的国家和区域其专门廉政机构都有如此两个特征：一是直属总统（总理）负责，具备相对的独立性和肯定的自主权；二是拥有足够而且广泛的权力。比如，香港的廉政公署，独立性强，职、权、责三者比较协调统一，采取惩治、防范和教育三管齐下的肃贪手段，收到好的社会成效，取得了香港民众的常见信赖，其效果与经验引起了世界各国的关注。再如新加坡的反贪污调查局，局长由总统任命，其地位、身份、权力均有严格的法律保障。该机构权力很大，可以随时查阅和冻结违法嫌疑者的银行帐户，开其保险柜，窃听电话，直到搜查、逮捕。在新加坡，上至国家领导人，下至一般公务职员，均不可以以种种借口而成为法姥爷民。

从现行的体制来看，各级纪检监察机关实行的是双重领导体制受上一级纪检监察机关和地方党委、政府的双重领导，起主要用途的是同级党委和政府。因为经费和物资装备及干部的职务任免、福利待遇、离休安置等切身利益问题由当地党委、政府管理，而地方党委又是同级纪委的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体，监督主体倚赖于监督客体的情况，这在客观上使监督者很难履行监督职能，缺少执纪的自主性、独立性，使纪检监察工作容易遭到权力的干扰和关系网的阻挠，特别是涉及到当地利益或个别领导者的权益时更为突出。这种情况大大削弱了职能监督本身的力度。

为了改变这种近况，大家可以在借鉴海外先进经验的基础上创造具备国内特点的做法。一是把现有些纪检、监察、审计合并到反贪局中，直接隶属中央领导，不受地方政府管辖，其经费及物资设施由特定的专门途径拨足，干部的任免及福利待遇由上一级机关负责。从而打造一个统一高效、独立性强的监督机关。二是赋予更大的权限，增强监督方法。也就是说，为了适应社会主义市场经济条件下监督实践的新特征的需要，所打造的以纪检、监察、审计、反贪局四位一体的新的监督机构，需要把这四个部门的职能和方法统一块儿，赋予新的监督机构以纪检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事起诉权。只有如此，才能真的形成合力，发挥综合监督效能。三是敢于冲破“关系网”、“地方保护主义”等重重妨碍，排除干扰，对所有有损于党和国家利益的违法违纪行为敢查敢管，努力提升和维护反腐保廉机构的权威性。

4、以法护廉，创造“不敢腐败”的法律环境

惩治腐败，建设廉政，是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种方法，才能获得效果。而在这很多的方法中，法律无疑是最为有效的方法。

过去，在高度集中的计划经济体制下，突击搞运动、说服教育和道德规范，通过把外在的价值标准内化为大家的价值取向，对大家的行为有重大影响。但这种影响带有非常大的局限性。除此之外，一般政策性规定所起有哪些用途也有限。十几年来，各级党政机关、各行各业发布的反腐倡廉的文件、公告等数不胜数，腐败之风并无收敛之征兆。究其缘由，主要在于不论说服教育还是道德约束，都没国家强制力的保障为后盾，一般政策性规定的强制力也十分有限。而法律作为一种特殊的规范，它不只有说服教育和道德规范（不少法律条例本身就是道德规范）的功能，也有内化的特质。可以使只顾个人需要而不考虑法律的规范需要的行为遭到惩处。但，因为大家缺少执法守法的传统，导致法制建设紧急滞后，没形成一套系统的、有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、抑制和惩治。所以，一方面导致大家思想的极度混乱，对一些现象失去了分辨是与非、罪与非罪、违法与合法的能力；其次也使目前的反腐败斗争缺少必要的法律依据和方法。

为此，大家需要加大廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的规范化、常常化和有序化。正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。②目前，加大廉政法制化建设，重点是要健全立法，严格执法。

第一，要大力加大和健全廉政立法。也就是说，要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和外延，使用方法律规定衡量国家公务职员是不是违背人民的意志，是不是有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务职员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的首要条件条件和要紧环节。

不能否认，自从十一届三中全会以来，党中央、全国人大及其常委会、国务院拟定了很多政策散见于《中国宪法》及其修正案、《中国刑法》及其十几个补充规定、《国家公务员暂行条例》等一百多个法律、法律性文件与政策性文件之中。这类法律、法规和政策，就总体而言，是法律规定的不多，政策性的规定占据主要地位；缺少整体性和配套性；应对性多，稳定性少；惩罚性规定较多，预防性规定较少；原则性强，操作性差。因此，从大体上看，国内的廉政法律体系还不够健全，不可以适应反腐败斗争形势进步的需要。

为了健全廉政立法，大家应当依据国内的国情，借鉴海外的先进经验，尽快拟定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职职员财产申报法》、《经济活动实名法》、《党内监督条例》、《党纪处分条例》等，以便把廉政建设与监督机关的职能、权力使用方法律的形式固定下来，明确什么是可以做的，什么是禁止做的，违反了就要遭到哪种处罚，使公职职员有需要遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除去看重拟定有关事后惩戒性的法规外，更要加大事前预防性法规的拟定，逐步打造起一套严密的、严格的廉政法律法规体系。

第二，要严格执法。拟定法律的目的是为了运用它来规范大家的行为，调整社会关系，维护和进步正常的社会关系和社会秩序。因此，再好的法律，假如不可以在现实日常得到达成也会失去存在的价值。一般意义上的法的推行，一方面需要所有国家机关及其公务职员需要守法。其次需要国家行政机关和司法机关及其公务职员严格实行法律，适应法律，从而保证法的达成。这就需要大家破除“教育从严，处置从宽”的传统认识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政、从严治“长”的要紧手段来抓。

目前正处于社会转型期，针对这一时期腐败现象的新特征，大家觉得惩处的重点部门应是领导机关、司法机关、行政执法机关和经济管理部门；惩处的重点内容是贪赃枉法、贪污纳贿、敲诈勒索、以权谋私、金融诈骗、挥霍人民财产、腐化堕落等行为；惩处的重点对象是违法违纪的党政领导干部和搞权钱买卖的党政机关员工，尤其是县（处）级以上领导干部的违法违纪案件。在惩治腐败的过程中，大家要严格执纪执法，绝不允许存在“空档”、“特区”，不可以搞上下有别，内外有别。对于违反党纪的，无论是什么人，都要实行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于违反法律的，也无论是什么人，一律严惩。既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪律处分的，要变动其职位，改变其谋私的条件和环境，借以有效地警戒后人，使之望贪却步。

综上所述，通过以德倡廉，以俸养廉、以监督保廉、以法护廉，为防范权力腐败筑起一道思想道德防线，提供肯定的经济条件，打造一套相互制约的权力运行机制，创造一个好的法律环境，从而使为官者、掌权者“不想腐败”、“不愿腐败”、“不可以腐败”、“不敢腐败”，进而达到预防权力滥用、遏制腐败现象滋生、蔓延的目的。


注解：①《邓小平文选》第２卷，人民出版社，１９９４年版，第２９２页。②《邓小平文选》第３卷，人民出版社，１９９３年版，第３７９页。