[内容提要] 环境问题是当今国际社会的常见问题，这一问题在国内尤为突出，因为特殊的国情，国内的环境问题呈现出独一无二是什么原因，并且伴随西部大开发的逐步深入拓展，环境法治也看上去尤为迫切，但现行的环境法制建设存在很多的弊病。本文探讨了国内环境问题的成因的特殊性，并对当今的环境法制建设，提出了一些合理化的建议。
[关键字] 环境 环境法治 环境问题

环境是相对于某一中心事物而言的。与其一中心事物有关的周围事物称为这一中心事物的环境。中心事物不同，环境的定义也就有差异，相对于人类而言，环境是指“影响人类存活和进步的各种天然的和经过人工改造的自然原因的总体，包含大方、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”它既包含生活环境，也包含生态环境。环境问题可分为两类，地震、火山、泥石流等自然灾害问题是第一类环境问题，而“因为人类活动用途于大家周围的环境所引起的环境水平变化，与这种变化反过来对人类的生产、生活和健康所产生的有害影响的现象”（2）是第二类问题，笔者在本文中所要讲解的环境问题也即第二类环境问题。
近几年来，大家国家的环境问题日益突出，已不止是社会进步某一环节问题，而是关系全局进步的重大现实问题，而在市场经济日益成熟，法制建设逐步推进的今天，把环境保护纳入法治进程的轨道，以法治为主的综合治理，应该说是目前环境问题解决的最佳策略。本文试就国内的环境问题及环境法治作一下探讨。
1、环境问题的产生和国内环境问题的近况及缘由剖析
（一）环境问题的产生
环境问题自古有之，它是伴随社会生产力的进步而产生进步的，不一样的历史时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，大家可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主如果指在工业革命以前大家对自然资源的不合理开发、借助所致使的环境破坏和资源浪费，即因为过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物资源日益降低，旱涝灾害频繁等等。比如，“美索不达米亚、希腊、小亚细亚与其他各地的居民，为了得到耕地，把森林通通给破坏了，但他们梦想不到是，今天也竟因此成为荒芜不毛之地。由于他们使这类地方失去了森林，也失去了积聚和贮存水分的中心。”另一种就是现代意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，伴随工农业变速进步和城市化，除去上述自然资源的破坏加剧外，正引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等愈加紧急的环境问题，其污染的广度深度已大大超越了以前所引发的很多的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指大家对生活环境和生态环境所导致的社会性风险，包含环境破坏），如大伙都了解的1984年12月3日印度博帕尔农药厂毒气渗漏事件和1986年4月26日苏联切尔诺贝核电站放射性泄漏事件，这两起事件到目前叫人想起来都还有某种恐惧的感觉。
（二）国内环境问题的近况及缘由剖析
1、国内环境问题的近况
目前环境的污染和破坏已进步到威胁人类存活和进步的世界性的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的紧急污染事件。
现在，发达国家目前的环境问题主如果环境污染，进步中国家主如果环境破坏，而在国内，则同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题，并且已十分紧急。据统计，国内是世界上环境污染物排放量最大的国家之一，全国污染物的年排放量达4300余万吨，（其中烟尘约2800万吨，二氧化硫约1460万吨）；1988年全国废水排放总量为368亿吨，其中工业废水排放量为268亿吨，处置率仅为27%，自然生态环境的破坏也相当紧急。现在，国内水土流失面积已由解放初期的116万平方公里扩大到150万平方公里。
环境污染和破坏给国内所导致的经济损失是极其惊人的。目前就让大家来看如此一组数据：据80年代初的不完全统计，环境污染每年导致的经济损失是690亿元，部分自然生态环境的破坏每年导致的经济损失达265亿元共计955倔元，约占当年全国工农业总产值的14%左右。从如此一组数据中大家可以非常明显地看到，国内紧急的环境问题已经紧急妨碍了国内国民经济的健康进步，这必然对国内将来经济的进步极为不利。
2、国内环境问题是什么原因剖析
环境问题在国内这样的紧急，究其缘由应该说是多方面的，既有自然地理原因，亦有经济、人文社会等原因，而且大家国家的具体国情又使其具备特殊性，下面笔者将分别进行一下具体的讲解。
经济原因
现在，国内经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是国内经济高速增长的时期，从发达国家经济进步的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最紧急的时期，因而国内在这一时期承受的生态环境重压会更为沉重。
第一，经济进步引起的环境问题恶化。国内的经济体制改革是对社会生产力的很大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但同时，对资源开发借助规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，因为国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，大家只关注于经济增长的数字，却总是忽视了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发导致环境的很大破坏；国内近年来的生态环境问题呈几何级数增长。
第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济进步所追求的是高额收益，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状况，法律对这种显性冲突的社会关系，很容易做出规范。而国内经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具备统一性。但近年来，国内农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不能不采取强制手段关闭“十五小”企业。但在肯定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律实行的困难程度很大。
人文社会原因
“生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与‘人类社会’结下了不解之缘，假如说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那样现代的生态学，则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”环境问题最明显的是人文社会是什么原因，国内的环境问题，从现行的角度看，这方面的原因影响更为巨大。
第一，国内人口海量，环境的资源重压大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在肯定社会进步阶段，肯定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适合比率，人口问题与环境问题是当代中国进步面临的重大挑战，庞大的人口数目及快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境导致了巨大的冲击。可以如此说，国内的人口问题是短时期内非常难扭转的最大社会问题之一，这是用不着禁忌的。人口问题致使了国内资源的绝对短缺，因而总是出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象随着着惊人的浪费，给大家经济的可持续进步策略的推行导致了很大的重压。
第二，公众环保意识常见较差。“所谓环保意识，是指大家在认知环境情况和知道环保规则的基础上，依据我们的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最后体目前有益于环境保护的行为上。”现在大家国家的大部分人对于环境问题的客观情况缺少一个清醒的认识，据调查，国民对于环境情况的判断大多是态度中庸，无敏锐性，对很多根本性的环境问题缺少知道，甚至是根本不知道，而且还有相当一部分的社会公众不想主动地去获得环境常识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，国内公众的环境意识和常识水平还都处置较低的水平，环境道德较弱，国内公众环境意识中具备非常强的依靠政府型的特点，政府对于强化公众环境意识具备决定性有哪些用途。从这类很多的调查中，大家可以看到，国内的国民的环保意识是有多么的差。一国的国民的环保意识这样的差，可以想象这个国家的环境问题又是什么样的一个情况了。
第三，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一块，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不一样的表现形式，但从大体上来看，大家可以总结出如此一点，富国的环境问题主如果与污染物有关的环境污染，而穷国环境问题主如果与自然资源有关的环境破坏，前者很容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。国内的环境问题也有类似状况，在平原、沿海及大城市等经济发达的区域，环境问题主要以以环境污染为主，现在经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困区域，环境破坏引起的生态环境恶化十分紧急，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。
2、对国内环境法制建设的什么时间考虑
环境法制建设是一项系统工程，其包括着社会生活的很多方面，在此笔者就对国内的环境法制建设作以下几个方面探讨即对国内环境问题作什么时间法治化的考虑：立法观念的转型与立法实践的加大、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的强化、对环境构成物的物权归属考虑。
（一）立法观念的转型与立法实践的加大
国内环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上升也未转型，依旧是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不只包含对已有污染的治理，还包含对现有环境的保护。然而国内的立法长期忽视了这一方面，这也是导致国内现在自然资源保护不力的一个主要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“肯定根据江总书记，预防为主，保护优先”的需要，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争达成西部环境事业的跨越进步。
环境保护法是由国家拟定或认同，并由国家强制实行的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范和总称，即把环境保护纳入规范化、规范化和科学化的轨道，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实质出发，立足于全方位统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，打造高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限与行使职权的程序，打造完善环境管理规范；并进步确定有关主体的权利、义务和违法责任，只有对违法者推行制裁，才能使受害人权利得到有效保护。现在，国内环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主如果全国性的环境保护法律法规，国家环境立法具备根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动法则，是地方立法的依据，是环境立法的重点。现在，大家国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护手段少的缺点，这应该是以后环境立法修改的重点。
地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关拟定地方性，环境保护法规和规章法规，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要方法，又是贯彻实行国家环保法律、法规和管理当地环境保护事务的保证手段。地方环境立法需要坚强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点，具体说来，有如下原则：①打造大环境立法体系的原则，如前所述，国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护手段少的缺点，与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽略生态环境保护立法的现象，从而导致了实质工作中重污染防治而轻生态环境的保护，使环保工作缺少全局性考虑。坚持大环境的立法原则是需要在地方立法中运用生态学看法将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系，②强化污染责任制原则，进一步明确和加大污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，哪个污染哪个治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下，市场主体具备趋利性，总是出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁可被罚也不去治理污染的现象。因此，加大地方环境立法，强化污染者的责任已刻不容缓，这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则，各地方的污染情况不同，环保的具体任务也不尽一样，这就需要地方立法以当地事实为依据，坚持国家立法的原则性与当地实质的灵活结合。同时，因为总结性立法总是带有明显的滞后性，而社会关系不断进步，地方立法应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。
（二）执法与司法的改进
国内环境保护一直强调以行政为主导，政府起到主导用途。从近几年未来发展趋势来看，国内的环保行政主导一直呈现出不断加大的趋势。现在，环保工作的重点是加强环境执法的力度，这使环境行政主导的特点愈加鲜明，行政主导固然有其优势，如具备较高的效率，能适应国内生态环境复杂的特征，但其局限性也非常明显。第一，它主要适用于污染防治，而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论；第二，行政主导具备严格的隶属关系，比较容易出现部门分割，条块分割，不可以形成一个有机联系的整体导致体制上的混乱；再者，行政主导的方法减少了环境司法的地位和功能，也减少了环境执法的功能，使司法有哪些用途微乎其微。因此，要达成环境法治，需要改进执法与司法。但应当怎么样改进执法与司法呢？笔者觉得应当从以下几个方面努力：
第一，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向进步，将现行很多的行政处罚上升为具备刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。
第二，生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的健全，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处置与大众环境意识的提升等各种原因。
第三，打造起以检察院为主体的公益诉讼规范，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，因为环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于一同诉讼人的一同求偿，而公益诉讼规范的打造可以克服此弊病，并且在当今国内公众法律意识常见淡薄的状况下推行此举不失为良策。
最后，要正确理解和学会加强环境执法力度。笔者觉得，在国内环境法制建设系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治的进步埋下隐患。
（三）法律监督力度的加强
因为国内实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由裁量权较大，因此法律监督非常重要。“假如说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和达成义务的活动等法律现象聚合起来的要紧方法，那样法律监督则是使法治在法律调态每个阶段得到有力保证的要紧法律手段，一个国家假如没严格有力的法律监督，也就没法治。”可见法律监督的真的价值不是在于形式，而是在于力度。
国内环境法律监督大体包含：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的为监督、人民群众监督、司法监督等几类。
权力机关的监督在近年来发挥了要紧用途，全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对怎么样推进国内经济的可持续进步的推行和加大环境保护工作提出了很多建设性建议，而且坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。
行政机关的监督以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，旨在加大环境执法力度。
各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但国内舆论监督规范程度非常低，因而大体上用途非常有限。
司法监督主如果司法监督职有机关即人民检察院的监督，在环境监督范围这块基本上是空白。
人民群众的监督主要再现为以环境评价规范等为内容的公众参与，而公众参与第一取决于公众环境意识，第二取决于规范的保证，国内在这两个方面都存在很多问题，人民群众的监督基本上只具雏形，缺少操作性规范，力度亦非常有限。
（四）公民环境意识与守法观念的加大
这里，公民的环境意识与守法观念，不仅仅是普法教育与司法权威方面是什么原因，更要紧的是公民法律信仰的培养问题。欧美等发达国家，通过资产阶级革命使民主与自由深入人心，法治现代化道路已达三百年之久，而中国因为长期封建统治思想根深蒂固，现代法律并不是当地产物，对法律总持一种排斥态度，特别是环保法，历史上只有破坏环境与自由，而无保护环境的传统。同时在公有制条件下，自然资源权比较抽象，人与自然的关系长期以来被处坐落于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系，由此，环保意识的深入人心需要一段非常长的路要走。
（五）对环境构成物的物权归属考虑
森林、山岭、草原、荒地、水面资源等自然资源是构成环境的主要方面，根据民法通则的规定，在国内这类财产所有权都是国家或者集体的也就是共有规范，这种所有制在肯定时期内用权是所有权是相离别的，尽管法律明确规定用人“有管理，保护，合理借助的义务”（6）但用人总是为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。当然，目前国内存在多种原因影响，但外部性影响是十分要紧的。外部性是指行为人私人本钱社会本钱，私人收益与社会收益相一致或不同的状况。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指行为人的私人本钱大于社会本钱，私人收益小于社会收益的行为。因为此时行为人的贡献多而获益少，其产生的动力就会不足。相反,负外部性就会致使个人的收益大于社会收益，而致使将本钱的转嫁社会或别人，比如通过损人利已或损公肥私等方法。
正由于这种外部性对行为人的影响。实质中行为人总是会置社会利益于不考虑而追求个人利益。比如国内为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“封山育林政策”这显然会降低农民与林木工人的收入，而政府却没有效的手段去补偿他们的损失。所以，很多地方盗伐、乱伐现象就屡禁不止。
但，如给与私人更长的承包期，“私人的物品总是遭到最大可能的保护”。（7）从这种看法出发，中国人总是有珍惜自己财产的传统，相信大家会从自己的长远利益出发，做到最大的保护。在这种基础之上，政府再加以宏观调控，成效应该是很明显的。所以，改革国内现在的自然资源所有权的模式就是非常值得考虑了。
3、简短的小结
环境法制建设是一项系统工程，并不是朝夕而就，并且，因为国内国情和环境问题成因的特殊性，因而从海外的治理环境举措中（相对于国内环境问题的解决）并没多少可以值得借鉴的经验。大家只有立足于本国的实质状况，去探索出一条合适国内的切实可行的法治化的道路。这应该说是一个长期而又艰难的过程，而泱泱大国，法治先行，年代赋予大家的法治保护环境的重任，大家也势必沿着这条路一直向前。
〖参考文献〗
（1）《辞海》，上海古籍出版社，348页
（2）同（1）
（3）《中国环境公报》，1988—12—30
（4）马世俊著：《中国生态学透视》，北京科学出版社，1990年版
（5）洪大用：《当代中国环境问题》，载《教学与研究》1998年8期
（6）《中国民法通则》
（7）亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆1983年版，第328页