Abstract： This article aims at description and inductive analysis of the realities of school physical education in China from the rule of law perspective with methods of literature retrieval and logical analysis. Results show that the legal regulation of school physical education is insufficient without adequate supervision; physical education is shrinking， one hour physical practice per day can not be guaranteed; PE teachers are in shortage and have overload working; moreover， sports field and equipment are deficient; and monitoring of student physical health is pslocated， without result feedback and student concern. Under the rule of law， schools at all levels should implement "mandatory physical education" to bring about governing school with law， and to bring change from "mandatory" to "strong governance"; society at large makes joint effort and co-management to increase understanpng of the importance of sports for health. Under "Healthy China" background， some specific measures like increasing investment in sports， faculty and basic physical venues and facilities are realistic approaches to strengthen school physical education， contain young people physique drops and promote teenager physical health level.

Key words： rule of law; reality; school sports; compulsion; strong governance; solution

收稿日期：2018-12-07

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（14YJA890015）。

作者介绍：项立敏（1964- ），男，江苏徐州人，教授，研究方向体育人文社会学。 “法制”有广义、狭义之分。广义的“法制”是统治者根据我们的意愿和需要，通过国家机关拟定法律规范并打造肯定的法律秩序，一般由法律、规范和法律秩序组成，法制是三个基本组成部分的有机结合。其中法律包含宪法、法律和法令，也包含依据宪法和法律拟定的一系列条例、章程、命令等。狭义的“法制”是立法、执法、守法、法律监督等内容的有机统一，是依法办事的规范[1]。“法治”是相对于人治的治国理论、原则和办法，实行法治需要有完备的法律规范，是良法与守法的结合。法治下，行政部门的职责是实行法律且受法律拘束，即在法律的约束和框架内推行治理[2]。

党的十一届三中全会确定国内社会主义法制建设的十六字基本方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。依法治国成为社会主义法治的核心内容。国务院新闻办2011年十月27日发表《中国特点社会主义法律体系》白皮书指出：国内已形成以宪法为统领，以宪法有关法等若干法律为主干，由法律、行政法规、党中央国务院及部门文件、地方性法规等多层次法律规范构成，具备中国特点社会主义的法律体系，在政治、经济、文化等各方面均达成有法可依[3]。党的第十八届三中全会公报共出现26次“依法”，成为出现频率最高的词语，全方位推行依法治国，成为有效治理国家的基本策略。

1 国内有关学校体育的法律体系

1.1 宪法、体育法中有关学校体育的内容

宪法是国家的根本大法。《宪法》规定“国家培养年轻人、少年、儿童在品德、智商、体质等方面全方位进步”等条文，确定了进步体育运动、拓展群体活动、增强人民体质及培养青少年儿童德智体全方位进步是国内公民享有些基本权力和义务，是国内各级行政机构制定学校体育法律、法规的基本依据。 涉及学校体育的法律主要有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国义务教育法》等，其中《教育法》《体育法》是国内体育法律体系中的“母法”，是落实宪法原则、依法行政，依法治体的法律基础，其中对学校体育做出明确的规定，是国内学校拓展体育教学活动的法律依据。

《体育法》“第三章学校体育”一章的内容规定学校体育包含需要开设体育课、推行国家体育训练标准、组织拓展课外体育活动、组织课外练习和比赛、保障学生天天在校期间的体育活动时间、配备符合国家标准的体育教师、体育场地器材、打造学生体质监测规范等涉及学校体育每个方面的内容。共用了3个“需要”、7个“应当”的法律规定，使学校体育正常拓展有了法律保障。

1.2 党中央、国务院发布的有关学校体育的文件

党中央、国务院历来看重青少年学生身心健康，针对国内青少年体质连续30年持续降低的严酷现实，党中央、国务院更是密集下发有关学校体育、青少年体质健康的要紧文件，主要有中发〔2007〕7号、国办发〔2012〕53号、国办发〔2016〕27号等要紧文件，对学校体育工作的管理、课程安排、教学内容、办法、课外体育活动、学校体育竞赛等方面提出了强制性的需要，为各级各类学校体育工作的正常拓展、促进全体学生身心健康水平等提供了法律保障。

1.3 国务院各部委拟定的有关学校体育的行政法规

有关学校体育的行政法规主要有体育主管部门（国家体育总局）、教育主管部门（教育部）等拟定和頒布的有关学校体育的规定、方法、建议、标准、公告等规范性文件。这类规范性文件是具体指导从事学校体育工作的操作方法，是保证学校体育工作正常、健康拓展的法律保障。

据初步统计，新中国成立后，国内已颁布了约150余个有关体育的法律、法规和文件规定，涉及学校体育的占2/3以上，涵盖阳光体育、学生体质健康监测、体育课程开设及学时需要、课外体育活动时间及保障、体育场地器材设施标准及配备、学校课外体育练习及竞赛、体育教师配备、进修及工作量、学校体育运动安全等每个范围[4]。

2 国内学校体育的现实

国办发〔2016〕27号文件指出：“大体上看，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，对学校体育重要程度认识不足、体育课和课外活动时间不可以保证、体育教师短缺、场地设施缺少等问题依旧突出，学校体育评价机制亟待打造，社会力量支持学校体育不够，学生体质健康水平仍是学生素质的明显弱点[5]。”

2.1 学校体育法律、法规实行不力，缺少监管

针对国内青少年体育及学生体质健康水平的持续降低，党中央国务院、教育部等下发了一系列有关改变和提升青少年学生体质健康的法律、法规、文件等，但在具体实行过程中地方政府和部门对法律文件看重不够，手段不力，齐抓共管的机制尚未形成。学校体育工作执法监督环节薄弱，有法不依、执法不严现象常见存在。地方政府和教育主管部门对学校体育的考核、监督力度不够，监管不到位，学校体育工作被“边缘化”。毛振明教授表示：“据调查，50%以上的学校都没进行‘中央7号文件’中需要和部署的任何工作[6]。”

党中央、国务院、教育部发布的要紧文件一直强调“保证中小学生天天一小时校园体育活动”。有资料表明，初中生参加课外活动日本为65.4%，美国为62.8%，中国仅为8%;高中过生日本为34.5%，美国为53.3%，中国仅为10.5%。数据足以说明国内与美日的差距和“天天训练一小时”的紧急缩水[7]。调查显示，国内可以做到天天让学生训练1小时的学校不足20%[8]。

2014年7月，教育部下发的《高等学校体育工作基本标准》明确需要“需要为1、小学二年级本科学生开设不少于144学时的体育必学课”。调查表明，全国只有31.18%的高校可以做到[9]。《标准》强调“每节体育课须保证肯定的运动强度，其中提升学生心肺功能的训练内容不能少于30%;要将反映学生心肺功能的素质训练项目作为考试内容，考试分数的网站权重不能少于30%”。有调查显示，可以切实做到的学校只有5%。

在落实国家和教育部有关法律、规定方面，全方位推行《国家学生体质健康标准》的学校比率不高，学校体育管理工作不规范;地方教育行政管理部门体卫艺工作机构建制不全，自我监督长效机制尚未形成[10]。国家颁布的法律、文件、条例等形同虚设，成为“纸面法律”，学校体育陷入“说起来要紧，做起来次要，忙起来不要”的境地。

2.2 体育课程缩水，课外训练时间得不到保障

国内从小学到大学的整个教育过程均开设体育必学课程，是持续14年的学校教育基础课程，是学校体育工作和改变、提升学生身心健康水平的中心环节。国家颁布的有关学校体育的要紧文件，多次出现“需要”一词，需要各级各类学校严格实行国家课程标准，保质保量上好体育课，确保学生天天训练一小时。但现实的状况是，从2001起，国内学校体育进行了多轮改革，结果好像效果甚微。多数学校的体育课程只不过出目前学校大课表中，一到体育课时间，班主任就会更改为其他课程，体育课被“挤占”和“虚设”现象较为常见。有的学校虽然在教育部门三令五申的强烈需要下保证了体育课时，但学校、教师、父母、学生都担忧害怕学生受伤，媒体有关高校学生由于长跑测试、马拉松比赛中猝死的报道，使得学校、体育教师怕承担责任，纷纷取消了运动会和体育课中的长跑内容，有些学校甚至拆除去单双杠，取消了体操、投掷、长跑等“危险”项目，大幅降低运动量和运动强度，体育课好似“过家家”，散步、聊天、自由活动，形成“越不训练体质越差，体质越差越不敢训练”的恶性循环，青少年体质不如老年人[11]。初中三年级、高三几乎没体育课。

国内知名体育教育专家、南京理工大学动商研究中心主任王宗平教授把现在的学校体育课形容为“三无七不的温顺体育课”，即无强度、无困难程度、无对抗，不出汗、不喘气、不脏衣、不摔跤、不擦皮、不扭伤、不奔跑。从一年级到大学小学二年级，14年的必学体育课，多达1 400余节，体育课总时间超越1 000小时，现实是绝大部分学生连一项运动技能都没掌握[12]。学校运动会学生参与率低，沦为极少数有运动天分学生的自娱自乐场合，“阳光长跑”变为“阳光刷卡”。 因为中小学生升学重压大，不断增加的课业负担，挤压了学生体育训练的时间，很多父母担忧孩子受伤影响学习，不许孩子到“外面野”，即便有空闲也只能“宅”在家看电视、上网、玩手机，现代化的娱乐方法侵占了学生本不充裕的课余时间。周末、假期参加各种培训机构、辅导班，不许孩子训练。70%以上的父母从不带孩子参加体育训练[13]。父母只关心孩子的文化课成绩，能否考上好的中学、大学，其他什么都无关紧要，不看重身体健康是“一个社会追求学业成绩的标志”。体育运动不足、有效负荷强度低引发的疾病，不只政府和个人要支付巨额医疗成本，最后还是由我们的身体、生活以更大的代价偿还。

2.3 体育师资缺少，体育教师工作超负荷

依据教育部2009年统计公报显示：国内义务教育阶段教师整体超编100多万，中学习语文教师超编率超越90%，数学教师超编率达到89%，英语教师超编率超越100%。但体育教师缺编30多万，农村一个学校平均0.8个体育教师[8]。全国城市学校根据国家规定需要，需要体育教师33万6千余人，缺编教师8万7千余人，缺编额达26%;农村学校需要体育教师39万2千余人，缺编23万4千余人，缺额达60%[14]。体育教师缺少问题很严峻。

体育教师缺少导致的直接后果是体育教师超负荷工作，在多数省市可以按国家规定开足、开齐体育课的学校，中学体育教师每周讲课超越18节、小学体育教师每周超越20节甚至达到25节。体育教师的工作量远超其他学科，是超负荷运转[15]。如再加上早操、课外练习、辅导、体质监测等工作，体育教师的工作负担过大，教学水平势必没办法保障，也没时间和精力进行科研和业务进修。长此以往，不但自己的健康受损，还影响青少年体质健康的提升。

2.4 资金投入不足，体育场地器材匮乏

在国内存在城市学校有钱（经费）没地、农村学校有地没钱的现象。城市学校建在胡同里，学校没体育训练的场地，只能“螺蛳壳里做道场”，更有浙江、广东的学校把运动场建在教学楼顶上的奇闻[16];农村地方非常大，但没经费，同样也没建成运动场的期望。

农村学校体育经费匮乏，体育教师只能用自制的体育器材，很多学校没学生体质健康监测的仪器，即便配备监测仪器，也不会正确用。根据《中小学体育器材和场地》国家标准需要，国内学校体育场地器材达标的小学不到50%，中学不到30%，体育场地器材紧急不足[8]。

2.5 学生体质监测乱象丛生，结果无反馈、学生不关注

拓展学生体质健康多维度监测工作，是准时、全方位知道青少年学生体质健康情况，学会其进步、变化动态和趋势的主要方法，是学校体育工作的要紧抓手。学生体质健康监测的结果，为国内学校体育卫生及教育研究和教育的宏观决策提供科学依据;同时，监测结果也是各级各类学校体育工作拓展状况及存在问题的间接反映。监测数据的科学性、真实性、准确性至关要紧。

国内从1985年开始每5年进行一次全国范围的大规模学生体质健康监测工作。2014年4月，教育部以教体艺〔2014〕3号文件，拟定、下发了《学生体质健康监评测价方法》等三个文件，需要各级各类学校每年对全体学生进行体质健康测试，并将学生基本状况、单项指标分值、测试成绩、评定等级与推行测试的时间、地址、方法、职员等信息和数据上报至国家学生体质健康标准数据管理软件，需要确保测试数据真实性、完整性和有效性[17]。

但现实状况存在学校领导不看重、学生参与积极性不高、监测步骤不科学、监测场地及器材不规范、监测数据不准确等问题。有媒体报道，天津某高校在学生体质监测前要签订“生死状”，测试过程初中生作弊风靡、烧钱雇佣“代测”[18]，更有学校校长指使体育教师在上报体质监测数据时造假。中央下发的要紧文件及教育部都提出需要，全员覆盖对学生进行体质健康测试，100%上报测试数据。但大体上报率不足50%，最差的省份上报率不足10%。有些省份很多学校拿不出2万元钱购买体质监测仪器，只能测试20%的学校，监测数据的真实性也存在非常大问题[19]。农村很多学校没配备进行学生体质健康监测的仪器，而即便配备监测仪器的很多学校不会正确用。

《中国学校体育进步报告（2015）》数据显示：2014年教育部使用随机抽样对全国32省101个地市上报的《国家学生体质健康标准（2014年修订）》测试数据进行抽查复核，抽查数据与上报数据的一致性比率，小学为38.6%，初中为23.0%，高中为20.2%，大学更是低至14.1%。这意味着，国内学生体质测试上报数据造假紧急[9]。

高校学生体质健康监测的结果可以准时向学生、父母、生源所在地教育部门反馈的学校仅占0.78%，学生自己和父母不知道学生体质健康的具体状况及存在的问题;很多省市的监测结果，只在发布时有媒体进行报道，学校、社会和教育主管部门的关注度不够，体质监测的功用和意义大优惠扣。国家颁布的要紧文件都强调：“对学生体质健康水平持续三年降低的区域和学校，在教育工作评估中实行‘一票否决’。”但到了现在，没见到任何一个地方政府、学校、校长或者体育教师，由于学生体质问题遭到问责或者“否决”。

3 法治视域下破解学校体育困局的手段

3.1 加大地方性法律、法规建设，形成完整的学校体育法规体系

从学校体育立法状况看，直接具备可操作性和实践性的法律、法规和规章，都是由中央、行政职能部门、地方有权力的机关拟定颁发的，其规范性不强，法律责任的约束力不够，多为条例、方法、规定、建议和公告等，只宏观上强调学校體育工作的重要程度，缺少学校体育工作详细、具体和全方位的规定[20]。国内现行学校体育法律、法规立法层次整体较低、涉及面窄，表现为行政法规多、低层次单项规定多，系统管理法规和高层次综合性骨干法规少的近况[21]。

只有江苏等极少数省市正式颁布青少年体育方面的地办法规，其余各地颁发的大多数青少年体育方面的有关文件，尚未突破地方性行政规章拟定层面，且政出多门。主要以“推行建议”和“工作公告”为主;或以转发上级的法律、法规内容为主;其手段不具体、内容不健全，多限于一般性需要与口号;青少年学生体育工作的落实没办法可依;以地方正式立法的形式颁布的有关法律屈指可数[22]。 3.2 学校推行“强制体育”

法律具备规范性、国家意志性和国家强制性等特点，“强制体育是国家颁布有关法律、法规，规定和明确学校体育的目的、任务、需要，强制各级各类学校严格实行的体育[23]”。教育具备强制性，要让每个学生都根据国家对人才培养规格的需要去同意国家指定内容的教育。逃避和懒惰是人类的天性，体育技能的形成和训练习惯的培养，需要艰苦的努力和必要的强制。缺少强制性的训练，体质健康水平势必降低，身体效能势必愈加低。

国家颁布的有关学校体育的法律、文件、条例等，都对学校体育的每个方面工作提出了强制性的需要，为各级各类学校体育工作的正常拓展、促进全体学生身心健康水平等提供了法律保障。学生体育学习的权利、教师体育教学和学校体育管理有章可寻、有法可依;是学校推行“强制体育”的法律依据。清华大学习历史和现实教学改革成就证明，强制体育是提升青少年体质健康水平的有效方法 [24]。

3.3 加大督导，从“强制”到“强治”转变

“强制”是用政治或经济的力量强迫，是在法律范围内的强制，是一种理念、一种态度和手段，是宏观层面;“强治”是用强有力的方法和手段管理、整治、监督、治理，是微观层面。

“中央7号文件”需要各级地方政府和教育行政主管部门加大对学校的督导检查，打造学校体育工作专项督导规范;深入基层，对学校体育工作实行按期或不按期专项督查，做到“有法必依、实行到位”。 根据李克强总理“法无授权不可为、法定职责需要为”的指示精神，各级教育行政部门运用行政指导、处罚、强制等方法，依法纠正学校的违法、违规行为，切实保障国家颁布的法律和政策有效推行。根据文件需要，进一步健全督学、督政、监测三位一体的教育督导体系，强制落实国家的学校体育政策，促进青少年健康成长。

有效拓展学校体育，要紧的不止是打造合理有效的法律、规范，更要紧的是对规范的实行、落实和成效进行监督和评估，打造督导评估体系，从“强制”到“强治”转变。在实践过程中，只有通过强治，才能体现法律的强制性，才能使“纸面法律”变为“实践中的法律”，真的让法律“长出牙齿”。

3.4 全社会一同努力、齐抓共管

学生体质健康水平持续降低得不到有效遏制，有复杂的社会多方面原因，需要全社会一同努力、形成合力逐步解决。“体质不强，何成栋梁”。青少年学生体质健康问题，不止是学生个体的问题，而是学生、家庭、学校、政府和社会“五位一体”的群体行为[25]。树立适应现代社会需要的人才观与教育观，不唯分数、升学定优劣，重视青少年的全方位健康进步。让“强健体魄”“天天训练一小时，健康工作五十年，幸福生活一辈子”的口号家喻户晓;让“健康第一”“素质教育”的理念成为现实;在“健康中国”行动纲领引导下，让体育生活方法成为全社会的一同追求。

习近平总书记曾说过“中国孩子玩得太少了”。动员全社会力量，给予青少年更多的体育训练时间、空间和环境，彻底改变学校和社会常见存在的重智育、轻体育，重营养、轻训练，重技能、轻体能的现象，充分认识体育运动对健康的重要程度，引导青少年学生参与运动、鼓励学生追寻“玩”的乐趣，使青少年能玩、会玩、玩得好，从根本上解决青少年体质降低问题。

结束语

党的第十八届四中全会公报指出“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。坚持依法治国、依法执政、依法行政一同推进……，达成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”等目的[26]。现在国内存在学校体育法律、法规实行不力、落实不到位、缺少监管、地方性配套体育法规缺失等主要问题。学校体育工作和青少年学生体质问题到了“猛药去疴、重典治乱”的时期，加大地方性法律、法规建设，形成完整的学校体育法规体系;各级各类学校推行“强制体育”并加大监管，提升遵守法律、落实文件需要的自觉性，达成依法治校;从“强制”到“强治”转变;全社会一同努力、齐抓共管，提升体育运动对健康重要程度的认识及观念。在“健康中国”大环境下，加强学校体育投入、保障学校体育师资和基本体育场地设施;引导培养学生的体育兴趣，促进学生积极参与体育运动等，是遏制青少年体质降低、促进青少年体质健康水平提升的有效渠道。