国家赔偿因国家机关及公务职员侵权行为所致。然侵权行为又有实行职务与非职务，故意过失与无过错之分，因而，在那种情况下公务员个人承担责任，那种情况下国家承担责任，国家责任与公务员责任有什么关系等问题值得探讨。

在很多国家，因为存在民事赔偿与国家赔偿之分，因此解决公务员行为导致的损害也出现了几种渠道：一是需要公务个人负赔偿之责；二是需要国家与公务员连带责任；三是国家负赔偿责任，公务员对受害人负责。
1、公务员个人的赔偿责任

这里所指的"公务员"既包含领取薪金的正式国家员工，也包含受国家机关委托实行公务的个人及法律授权行使行政职能的职员。简言之，凡依以法律或委托从事国家公务或帮助公务的职员，均在此列，但不包含假冒公务员从事公务的犯有欺诈行为的个人。公务员承担个人赔偿责任分为几种情形：

1．凡从事与国家公务无任何关联的纯私人民事行为导致损害的，公务员须负个人侵权赔偿责任，如税务管理员与邻居打架的致人伤害，国家机关司机为家人运货撞伤别人等均属之。
2．与实行公务无关的个人犯罪行为导致别人损害，由公务员个人承担民事侵权责任。如公务员犯有杀人、诈骗、偷窃之罪导致别人损害的，均由个人赔偿。

3．公务员实行公务时犯有个人紧急过错导致损害时，一般由公务员个人负赔偿责任。"个人过错"定义来源于法国，与公务过错相对。指公务员实行职务中有故意、恶意行为或重大疏忽，超出职权范围的行为。[1]个人过错可能发生在两种状况中，一是过错发生在实行公务以外的行为，称为与行使职务有"客观上的脱离，"的行为，事实上指前两种状况。此种情形由个人负责较容易理解。二是个人过错发生在实行公务中，一般因公务员的某种缺点、一时冲动和疏忽大意而产生，称之为与行使职务有"主观上的脱离"。如实行公务时公报私仇、蛮横无理甚至付诸武力。[2]而主观脱离性过错又有两种：一种是公务员有个人目的，在行使职务中谋取个人利益，或因为个人恩怨打击报复；另一种是公务员行为的性质已不是应有些范围，如警官实行公务时，暴力殴打别人，管教职员辱骂在押人犯等。在美国、新西兰，对于公务员的殴打，诽谤，恶意引起的侵权行为，国家不承担赔偿责任，而由公务员个人承担。[3]

公务员个人赔偿责任具备两类特点：第一是公务员行为与公务无关，即便有关，也须以公务员有故意，恶意为条件。在实行公务中，无任何过错或只有过失而无有意的，个人一般不负赔偿之责。第二，对公务员作为自然人的纯个人行为：犯罪行为；公务实行中的个人过错行为，受害人依以民法请求公务员个人负赔偿责任，一般不能依以国家赔偿法向国家请求赔偿。
2、公务员与国家连带赔偿责任

连带责任是特定情形下，国家与公务员个人一同承担赔偿义务的赔偿方法。发生连带责任的情形有二种，一是国家机关过错与个人过错很难区别，为了便于受害人获得赔偿，法律一般规定可以向国家和公务员个人任何一方请求赔偿；二是某些国家或区域的法律规定，只须公务员实行公务中的侵权行为出于故意，被害人有权既向国家请求赔偿，也可以向公务员请求赔偿，如国内台湾的规定。

连带赔偿责任的依据源自二种理论，一是代位赔偿理论，该理论觉得，国家作为雇主，需要对雇员（公务员）实行职务上的侵权行为负连带责任，受害人可以向国家或公务员个人任何一方请求赔偿。二是法人赔偿责任论，该理论则倡导，国家作为机关法人，对于其董事及员工因实行职务所加于别人的损害，与该行为人负连带责任。二种理论就赔偿责任的归属而言是大体一样的，无大不同，只不过前者是责任比后者范围要窄，即雇员所负连带责任，可以在特定条件下免责。条件是：只须雇主可以证明在使用受雇人、监督受雇人实行职务方面已尽相当的注意，或尽管注意仍不免发生损害的，国家可以免除赔偿责任。而法人责任则没有免责问题，即对于有法定代表权的公务员实行公务导致的所有损害，国家和公务员均负连带责任，国家不能以在选任或监督公务员时已尽相当注意为免责理由。

连带赔偿责任的承担方法一般是允许受害人向侵权行为人公务员或其所属的机关任何一方提出赔偿请求。在法国，提出这种赔偿请求需要以请求对象为标准区别请求的机关。若是以职务过错为由，可以向行政法院起诉，需要国家赔偿损失；假如以公务员个人过错为由，则向普通司法法院提出，需要行为人赔偿损失。当然，法国对公务过错与个人过错的合并责任历程了一个由否认到承认，由窄到宽的过程，开始时并否认合并过错责任的存在，而觉得，行政责任与个人责任不可以合并。后来为了更充分地保护受害人利益，最高行政法院舍弃了原来的倡导，通过昂盖案和勃蒙尼耶案的判决，确认了合并过错与合并责任的存在。觉得受损害公民既有权起诉有过错的公务职员，又有权起诉行政机关，任何法院不能以任何借口剥夺被害人的起诉权，也不可以借口被害人行使了其中一次起诉权而不受理另一次起诉。[4]1949年后，合并责任有了新进步，即行政法院对"与公务有肯定联系"作了扩大讲解，倡导损害虽发生于公务以外，但它是因公务赋予的工作导致的，国家就不能推卸其赔偿责任。如一名治安保卫者，在下班后擦试枪支不慎走火打死另外一个人，虽发生于实行公务以外，但佩带、保养枪支，则是职业所需，国家与个人合并负此责任。只须个人过错"未丧失与公务的所有联系"，合并责任就自动产生。

就便捷受害人获得赔偿而言，先向国家请求赔偿显然有利，由于多数状况下，公务员个人无力赔偿被害人的损失，且公务员过失越大，愈紧急，损害也愈大，受害人得到的赔偿机会也越小，而向国家机关提出赔偿请求，则没有机关无力支付的问题。就国家机关工作效率和保护公务员积极性而言，如需要受害人只对有个人过错的公务员请求赔偿，国家不负连带责任，则容易挫伤公务职员作热情，使其陷于频繁诉讼，患得患失，萎缩不前，反而影响其工作，有害于整个社会利益。因此，虽然国家机关与公务员个人可能发生连带责任的情形，但更多受害人想选择国家为赔偿义务主体，这已成为很多国家赔偿规范进步中的一个趋势。
3、国家的偿赔责任

国家单独承担赔偿责任又可以分为两类，一类是受害人只能向国家请求赔偿，不能向公务员个人请求赔偿。国家对受害人赔偿之后，也不再追究公务员的责任，这种赔偿发生在无过错或只有公务过错而无个人过错或轻微过错时；另一类是国家赔偿受害人之后，还可需要有故意或重大过失的公务员支付全部或部分赔偿成本，这种赔偿则发生在公务员个人有肯定过错情形下。

纯公务行为导致的特别损害一般由国家单独赔偿，如冤狱、公有公共设施致害、公共征收导致的损失等；纯公务过错导致的损害，则全部由国家赔偿，公务员个人不承担赔偿责任，如在证据不足情形下非法拘留公民后被证明为错误的；纵使公务员个人有肯定过失，但显著轻微，不适合由公务员个人承担责任的，由国家赔偿，如公务员强制传唤受害人时，因疏忽未关好囚车门，受害人跳车逃跑受伤致害的，国家应负赔偿责任，但公务员个人不负赔偿责任。受害人只能向国家请求赔偿，不能向个人请求赔偿。很多国家如日本、美国的刑事补偿冤狱赔偿均承认即便公务员无过错，国家仍须负赔偿之责。

国家单独负赔偿之责的另一种情形是即便公务员实行职务中有故意或过失，但受害人就其所受损害，只能向国家请求赔偿，不能直接向公务员请求赔偿。如德国基本法第34条规定的国家赔偿责任，日本、美国的刑事补偿责任，就是这些。瑞士联邦政府对受害人负直接赔偿责任，而国家公务员不负赔偿责任，如公务员的行为有故意或重大过失存在联邦政府可追偿。[5]
4、国内赔偿责任的立法取向

国内国家赔偿与公务员个人赔偿在立法界线上是基本了解的，但因为对法律条文理解不一，仍有商讨空间。《民法通则》第121条规定："国家机关或者国家机关员工在实行职务中，侵犯公民、法人的合法权益导致损害的，应当承担民事责任"。《行政诉讼法》第68条规定："行政机关或者行政机关员工作出的具体行政行为侵犯公民，法人或者其他组织的合法权益导致损害的，由该行政机关或该行政机关员工所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关员工承担部分
或者全部赔偿成本。"显然，民法通则只不过笼统地规定了公务侵权应承担的民事责任，并未明确区别国家赔偿责任与公务员个人责任。而行政诉讼法的规定，虽明确了国家机关或公务员侵权应承担国家赔偿责任而非公务员责任，但适用范围仅限于行政机关具体行政行为侵权所导致的损害。大家并不可以由此判断出所有实行公务的侵权行为均应由国家单独负赔偿责任，而不及于公务员。

从以上三种请求赔偿的渠道可以看到，各国国家赔偿规范中均对国家侵权行为进行了大致划分，第一，与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人对此类行为无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿，这在国内同样适用。即对公务员个人行为受害人有权向公务员个人请求赔偿。第二，国家机关及员工各类实行职务过程中的侵权行为，且公务员在实行职务中有故意或恶意。受害人既可向公务员个人请求民事赔偿，也

可以向国家请求赔偿。司法机关不能排斥受害人的选择诉权。第三，国家机关及公务员的纯公务行为，导致特别损害的，公务员有故意或重大过失的公务侵权行为，或公务员只有轻过失的公务侵权权行为，均由国家负责赔偿。受害人不能向公务员个人请求赔偿。
5、国家赔偿责任与公务员个人责任的一体化趋势

区别国家责任与官员个人责任是一个十分复杂的问题，成为传统民法与现代国家赔偿法常常发生冲突的焦点，特别在公务定义变幻更迭的今天，要分清个人行为与公务行为是件十分困难的事。理论上的纷争也反映到实践中，法院在判断什么是公务行为，适用国家赔偿，什么又是个人行为，适用民事侵权赔偿方面绞尽脑汁，受害人遭到侵害后因不可以确定其性质而投诉无门，即便是由公务员个人所负的赔偿责任，因个人财力有限，受害人也非常难得到圆满的赔偿。因此，自本世纪40年代以来很多国家在国家侵权赔偿方面，呈现出国家责任与官员个人责任一体化的趋势。总的方向是扩大政府责任，降低官员个人责任，直到公务员个人责任完全为政府责任所吸收。

1961年美国"联邦侵权赔偿法的修正案规定，对于因政府雇员驾驶机动车辆致使的赔偿中，被诉人只能是政府而不是雇员。在过去几届国会中，已提出了若干法案，对于全部违反宪法的侵权案件由政府代替官员承担责任。1979年3月的国会中，肯尼迪参议员提取消官员个人赔偿责任，由国家代替赔偿，并用纪律处分取代对官员个人的追偿。[6]法国行政法院对公务员个人承担赔偿责任也日趋反对，把绝大部分公务员侵权行为均归结为公务过错，拓宽了公务过错的内涵和外延，凡与公务有瓜葛的过错，均可视为公务过错，导致损害的赔偿责任均由公务部门承担。实践中，公务员个人承担赔偿责任的状况日趋降低。[7]公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大部分国家对有故意或过失的公务员享有追偿权，但在实践中，实行这种权力更多是一种纪律方法，而不是赔偿费的追偿。[8]

注：
[1]林准、马原：《外国国家赔偿规范》第71页，人民法院出版社1992年版。
[2]罗豪才、应松年：《国家赔偿法研究》第109页，中国政法大学出版社1991年版。
[3]《国际比较法百科全书》第11卷第4章第126页。
[4]林准、马原：《外国国家赔偿规范》第77-78。
[5]周汉华、何峻：《外国国家赔偿规范比较》第30页，警官教育出版社1992年版。
[6]林准、马原：《外国国家赔偿规范》第189-190页。
[7]罗豪才、应松年：《国家赔偿法研究》第110页。中国政法大学出版社1991年十月版。
[8]《国际比较法百科全书》第4卷第97页。
《中外法学》1994年第3期（总第33期）