司法公正是国内法制建设的非常重要的内容，而公正的司法规范是对遭到侵害的人民权利给予救济的重点一环，也是达成社会公正、保障法律得以正确推行的最后一关。（注：王家福等《论依法治国》，载《法学研究》第18卷第2期。）根据党的十五大报告的需要，进一步推进司法改革，对国内司法机关从机构设置、职权划分到管理体制、诉讼规范、监督制约机制等每个方面进行必要的健全和改革，应该置于目前法制工作的最重要地方。而这其中最重要的突破，是法院的改革。

以下就人民法院机构设置及审判方法的改革谈什么时间怎么看。

1、关于人民法院的机构设置

大家都知道，目前司法审判工作中最大的弊病是地方保护主义与裁判不公。任建新同志在1997年3月第八届人大第五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中即指出：“在过去的一年里，全国法院工作获得了进展，但也存在一些缺点和问题，主如果：一些案件审判水平不高，尤其是少数经济、民事案件裁判不公”。而致使裁判不公是什么原因之一是地方保护主义。从现实状况看，产生地方保护主义，特别是导致在民事、经济审判中地方保护主义进步、蔓延有多方面是什么原因，但概括起来主如果两个方面：一是因为少数法官将审判工作为经济建设服务曲解为替当地区的经济建设服务，或者因为收受当地当事人请吃送礼物等而未能做到严肃执法、秉公裁判；二是一些地方的党政领导出于维护当地区利益的考虑，干涉民事、经济审判，需要法院照顾当地一方当事人，法院则很难抵制地方党政领导的重压。（注：参见李浩《论改进管辖规范与克服地方保护主义》，载《法学家》1996年第5期。）审判实践中容易见到的是各级地方领导从维护当地法律关系主体与地方的特殊利益的目的出发，在执法活动中置国家法律及案件事实于不考虑，偏袒当地当事人，损害外地当事人的合法权益，对法院的审判工作横加干涉。就某一案件的审理过程而言，从是不是受理、由哪个审理，到怎么样审理（譬如公开还是不公开）、判决还是调解、判决后怎么样实行等，每个环节都大概遇见来自法院内外很多方面的指令。其结果，一方面是法院执法紧急不公，譬如对外地当事人起诉的案件不准时立案，对跨区域的涉及当地当事人的案件则争夺管辖权；随便地追加外地当事人为诉讼当事人并判令其承担责任；对外地司法机关的工作不予配合或予以刁难，对外地当事人胜诉的判决不予实行或消极抵制；等等。其次，某些素质较差的法官则以地方保护主义为保护伞，徇私枉法，处处为当地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律，歪曲或掩盖事实真相，想方设法、不择方法地单纯维护当地当事人的利益，同时也用以换取个人有哪些好处及非法利益。因为地方保护主义猖獗，致使现实日常当事人不敢在外地起诉和应诉，有时即便侥幸胜诉，也没办法使案件判决结果得以实行，“赢了官司赔了钱”，法律的严肃性因此遭到很大破坏；而争管辖现象愈演愈烈，亦使司法的统一性遭到质疑。

这类现象的存在，对国内社会主义市场经济的孕育进步是极为有害的。打造社会主义市场经济规范是一场深刻的法制改革，为了预防市场经济的自发和消极用途，需要造就新的市场经济法律秩序。与计划经济不同，新的社会主义市场经济法律秩序需要符合市场的统一性、自由性、公正性、角逐性和市场的可控性等条件（注：参见任建新主编《社会主义法制建设入门知识》，法律出版社1996年十月版，第104页。）。而要维护全国市场的统一性，第一需要全国市场经济活动遵循统一的法律、法规，严禁人为设置壁垒和障碍，致使市场让人为肢解分割。要达到市场的公正性，第一要做到法制同一，即所有市场参加者，在市场经济中应遵守同样的法律法规，不容许有同一行为因行为者或行为地不同而服从于不同法律规则的状况存在。（注：参见任建新主编《社会主义法制建设入门知识》，法律出版社1996年十月版，第105页。）地方保护主义的进步蔓延，势必损害了法律的公正性，并使审判权成为可与当事人进行买卖的对象，长此以往，徇私枉法、滥用审判权现象将不可遏止。统一市场将被分割和垄断，（注：参见李铁映《解放思想转变观念打造社会主义市场经济法律体系》，载《法学研究》第19卷第2期。）正如有些学者所指出的，不断蔓延升级的民事、经济审判中的地方保护主义现象，正日益紧急地破坏法制的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判规范的信任。假如不可以飞速有效地解决这一问题，经济审判工作就没办法真的负担起服务于打造社会主义市场经济体制的任务，统一的全国性大市场的打造也会因此而延宕。（注：参见李铁映《解放思想转变观念打造社会主义市场经济法律体系》，载《法学研究》第19卷第2期。）

解决上述现象的根本手段之一，是保证司法公正，自上而下打造完善一套合理有序的司法审判系统。为此第一需要从人民法院机构设置上打造一套保障司法公正的机构体系。大家觉得，所谓机构设置包含两个方面，一是各级法院的设置；二是法院内部机构的设置。

（一）法院的设置

现在，国内的法院除去各专门法院及军事法院的设置外，主要分为四级，即基层、中级、高级人民法院和最高人民法院。按行政区划设置的地方各级法院，实行的是块块领导，司法管辖地区从是行政管辖地区。除最高人民法院是由中央设置并由中央财政拨付经费外，其他各级人民法院都分别由各级地方解决其人财物。尽管宪法明确规定人民法院依法独立行使审判权，但这只是就其业务或职责而言的，至于法院的组织关系、人事管理、办案经费、物资装备等方面，则均由地方负责。虽然人民法院组织法规定下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督，但这种纯粹业务上的监督关系，在与人、财、物三权离别的状况下，因为缺少实质性的内容，总是起不到应有些用途。

譬如，在法院的人事管理方面，现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部规范。法官规范是干部人事规范的一部分，法官级别等同于行政级别。虽然法官的产生根据法律规定的程序进行，但法官的资格、待遇、职极、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理，实行的是干部职务系列等级制，即科员、副科、正科、副处、正处、副局、正局等。这种体制对于专业性需要较高的法院来讲，显然是不够科学的。个别基层领导从未学过法律或从事过司法工作，但为了获得诸如副县级、副地级、副省级之类行政级别上的安排，亦可经由上述体制进入法院，成为法院各项实质工作的领导者。更要紧的是，因为法院一般干部本来就属政府人事部门管理，这便使地方行政长官实质握有法院干部的升迁选拔大权。

法院现行的经费管理体制则更是产生和助长地方保护主义的一个主要原因。由于在现在的经费管理体制中，法院本身的部门利益和地方团体利益结成了相互倚赖的“锅与碗”关系。法院吃拿地方财政这碗饭，就很难摆脱自我保护的本能需要及其与地方的感情纠葛。在这样的情况下，地方保护主义，实质上也是自我保护主义。（注：参见《中国司法规范改革纵横谈——全国法院系统第六届学术讨论会论文选》，人民法院出版社1994年版，第424页。）

要改变这类情况，需要从人财物三方面真的达成法院的独立，进而摆脱司法的地方化和行政化。

在法院的人事管理体制上，自1995年以来，全国各级人民法院相继成立了法官考评委员会，最高人民法院举行了初任审判员、助理审判员的全国统一考试。这类作法，对于现行法官规范的改革，对于法院人事规范的科学化、法制化管理，具备重大而积极的意义，同时也为以后的深化改革开辟了道路。大家建议，应当废除现在仅凭领导意志与好恶决定而后报人大任命的形式考核任命法官的作法，应当在现在工作的基础上设立与各级地方行政部门相离别的专门的法官考试与选拔中心，由其通过考试为各省市任命法官，而高级法官则一律由中央司法考试与选拔中心任命。如此做的目的，是通过法院自己的垂直领导，第一从人事上脱离地方各级的束缚。获得法官资格，无论是初级法官还是高级法官，需要通过严格的考试。通过考试和考核，把政治品德、法律常识、文化素质高，忠于人民、廉洁奉公、主持正义，必要时敢为公务而牺牲生命的人选拔到机构中来。（注：刘海年《依法治国：中国社会主义法制建设新的里程碑》，载《法学研究》第18卷第3期。）使法官资格的获得及晋升体现公开、平等、角逐、择优的原则，真的做到能者上、庸者下，不辱法官的光荣称号与使命。（注：《中国司法规范改革纵横谈》，第394页。）其实，中国自古即有通过考试选拔人才的传统。正如有些学者所言：中国古时候的科举考试尽管有很多弊病，但其进步意义在于，它能通过考试将社会上合格的人才吸收到政权中来。假如大家没对司法队伍的资格考试，就很难防止一些庸才滥竽充数。（注：王家福等《论依法治国》。）从海外经验来看，与中国现行法律规范体系具备更多渊源的国内法系各国，都设立了针对那些选择法律职业的大学毕业生的司法培训或司法考试规范。比如在日本，法官、检察官和律师这三类主要法律职业者的研修统一到隶是最高法院的日本司法研修所中进行。任何一个计划从事法律职业的大学法科毕业生都需要参加淘汰率高达97%的国家司法考试，成功者作为“司法门徒”进入研修所进行为期两年的司法研修；研修结束后还需要经过一次考试方能开始其各自的职业生涯。因为极其激烈的角逐和极高的淘汰率，从而更提升了法律职业的价值。（注：参见贺卫方《法律教育散论》，载《湘江法律评论》（第一卷），湖南出版社1996年版，第11页。）在国内，通过统一考试而选拔法官也是十分必要的。

在财力和物力方面，现在体制的最大弊病，是无视法院作为审判机关的特征，将它与行政机关一样使用地方经费包干。因为法院经费没从行政经费中独立，经费的项目和标准也缺少明确的法律规定和法定程序，因而各地法院经费只能依靠地方财政提供，致使法院在财政上过多依靠地方。对此，大家的建议是要增强各地上缴中央的财税，由中央财政作为专项支出，对司法部门的经费实行单列，由中央财政统一预算，逐级专项下达，用于各地法院。假如达成法院经费的单列及统一预算，对诉讼费等实行统收统支，不再借手地方财政，势必使法院真的获得经济上的独立，斩断地方保护主义滋生的一个要紧根源。

在法院组织体系、人事体制及财政体制的全方位独立上，可选择司法地区的独立为改革的突破口。所谓司法地区的独立，即改革现行的按行政区划设置地方各级人民法院的体制，使司法管辖地区不与行政管辖地区重合。（注：王家福等《论依法治国》第470页。）考虑到法院的重新设置是一项繁重而艰巨的任务，不可能在短期内完成，有关方面应当设计一个较长的规划予以通盘考虑。作为过渡性安排，可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构（这种机构像美国的巡回法院，在设计上可借鉴其作法）。这种机构的设置，第一可将很多民事经济案件的审级提升，譬如在中级人民法院审理的，可提升至高级人民法院审理；而二审审理的可提升到最高人民法院的派出法院审理。第二则可提升诸如死刑复核程序的级别。而提升死刑复核程序的级别也是十分必要的。当然，从长远看，最好的方法还应是设立法院系统自上而下的垂直领导。

（二）法院内部机构的设置

法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理，由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具备对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理一审简单的民事案件适用独任制外，中级以上的各级法院、基层人民法院审理非简单的民事案件均适用合议制，即由三人以上单数的审判职员组成合议庭审判民事案件。应当说，这套机构设置的模式是基本符合国内的国情的，实践中出现的问题，多数在于机构内部的运作上。

1.审判委员会

《中国人民法院组织法》第10条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但现在的情况是，审判委员会权力过大，在一些地办法院，不只重大疑难案件由审判委员会决定，就是一些普通案件，也总是提到审委会去讨论，由此产生了如下问题：

审判委员会的委员们未必都是民事、经济审判方面的专家，更不会都是这方面的业务主管，他们对民法理论及民事经济审判并非都具备专门研究。针对所讨论的案件，仅仅只不过靠听汇报或看材料就提出处置建议。民法学本身是博大精深且专业性最强的理论体系，特别是一个复杂的民事案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们这样匆匆浏览加讨论就对所有案件给出科学公正和适当的解决，岂非天方夜谭！

国内审判方法改革的一项要紧内容，是真的落实公开审判规范。而审判委员会决定案件，只不过凭听取有关人士的汇报，委员们依据汇报发表各自的建议，这就很难全方位知道当事人双方各自的证据和理由。很多民事经济案件均由审委会决定，与公开审判的原则及需要，是相背而行的。

某些法官为偏袒一方当事人，总是把案件甩给审判委员会，并以带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定。如此，体现个人私利的判决，可能经由集体决议的方法表现出来，从而大概歪曲了审判责任制。

尽管《中国人民法院组织法》规定审判委员会应讨论重大或疑难案件，但大家觉得，在民事、经济案件的审理上，应尽可能限制提交案件的条件及数目，使审判委员会将工作重心放在总结审判经验上。而不应过多地处置民事、经济案件。国内的市场经济体制尚处在创建的初期，新的问题、新的纠纷种类层出不穷，在这样的情况下，很需要准时总结审判经验，从而有效地指导法院的审判活动。事实上，总结审判经验正是审判委员会法定的最重要任务。当然，应当看到，在面对某些行政干涉太多的案件时，将案件提到审判委员会去讨论，可以免去审判职员的麻烦和困难，在这种情形下，审判委员会的存在，无疑是为法官树立了一道挡箭牌。但这也只能作为特殊的状况来考虑，总的来看，审判委员会还是应将重心放在宏观的审判工作指导及经验总结上，即便是对具体案件的指导，也必须要严格限制于重大、疑难案件。另外，即便是经审判委员会讨论过的重大疑难案件，也应实行错案责任追究规范。

2.业务庭及业务庭负责人

从80年代以来，国内各级法院的业务庭呈渐渐增多的趋势。从刚开始的民、刑庭，增加到后来的经济、行政庭；为加大实行，则设立实行庭，为处置信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年法院内部新增了不少业务庭，诸如常识产权庭、房产庭、买家权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都再分为了民1、民2、经1、经二等庭。因为业务庭的划分及收案范围缺少统一的规范和科学性，致使彼此交叉，职能模糊；机构重叠，职员增多，力量分散。而其次，因为在多数状况下，合议庭或审判员在案件审判前须将所理案件向业务庭庭长报批，由后者予以“把关”，结果业务庭虽多，但审判员反而并无权力。

大家建议尽可能减缩业务庭的设置，根据科学适当的原则及策略，重新划分业务庭并明确其职责。特别是对业务庭的负责人，应进一步规范其在审判工作中有哪些用途和角色。在大家看来，业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、平时行政工作的管理与有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。事实上，国内法院对案件的审批有明确具体的规定，院长、庭长对案件的审批，需要在符合法定程序的首要条件下，才能进行。

3.合议庭

法律规定人民法院审理案件的方法主如果合议制，（注：《中国民事诉讼法》第40条、第41条。）而合议制的具体体现就是合议庭。但，在司法实践中，合议庭有哪些用途并没得到充分发挥，突出的问题表目前合议庭自己的运作与合议庭中陪审员用途的发挥两个方面。

就合议庭自己运作而言，存在的问题主如果“合而不议”。就大部分案件来讲，名义上是合议庭审理案件，事实上是由“主办人”或“承办人”一人审理，其他合议庭成员不直接参与，评议案件也是主审法官的建议起主要用途，其他成员多数状况下不进行实质性的合议，只表个态；个别的甚至先裁判然后再分别通气，既不“合”也不“议”。还有一种状况，是案件判决前要经庭长、院长“把关”审批，合议庭对案件的处置事实上没完全的决定权。有的地方还明确提出：合议庭或独任审判员只负责查明案件事实，不负责适使用方法律。（注：景汉朝等《审判方法改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第50页。）从规范设计角度看，案件审理使用合议制并运用合议庭方法，是为了强调合议庭各成员发挥我们的聪明才智，互相补充制约，形成整体智慧和优势，预防法官个人认识上的失误、审判工作中的专断和司法腐败的产生。（注：景汉朝等《审判方法改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第51页。）而无论是“合而不议”还是层层审批，都完全背离了上述宗旨。

合议庭中陪审员用途的发挥亦是合议庭中存在的突出问题。陪审制第一在英国形成，并为世界其他国家所承袭或借鉴。典型的现代陪审规范的特征是：陪审团由普通公民组成，陪审员在审前对案件没任何倾向性建议，陪审团在诉讼过程中一直处于冷静旁观的地位，陪审员单独行使事实裁定权。（注：左卫民、周云帆《海外陪审制的比较与评析》，载《法学评论》1995年第3期。）可见，陪审员的设置，是与肯定的诉讼模式及审判方法紧密联系在一块的。

在国内，人民陪审员是由公民依法选举的参加法院审判活动的职员。在审判活动中，人民陪审员与人民法院审判员具备同等的权利。但，现在全国各基层法院陪审员的出勤率极底，有些地方因此常常临时抓差随意找人，或者干脆不再请陪审员陪审，导致陪审规范名存实亡。即便有陪审员参加陪审，大多也都不提前阅卷，而是开庭审理时才被召来，对案情一无所知，庭审时根本没办法介入。如此，整个案件的审判及其他工作大都是由法院审判员一人进行，陪审完全成为陪衬。（注：《审判工作热门问题透析》，人民法院出版社1997年3月版，第348页。）

为解决上述问题，一种改革策略是抛弃目前较为常见存在的只陪不审、形同虚设的人民陪审员规范，代之以真的意义上的陪审团规范。在案件的审理当中，由陪审团对案件的事实予以认定，法官则仅负责适使用方法律。当然，此种改革策略涉及到极为复杂的配套改革问题，在推行时确有肯定的困难程度。

另一种可行的改革策略是，借鉴国内现在经济纠纷仲裁中仲裁庭的设置办法，实行投票制。案件的裁判结果，由合议庭成员投票决定其建议，如不可以达成一致，则可将案件提交审判委员会讨论。

如使用上述策略，则相应需要扩大合议庭的编制，特别是在第一种策略中，陪审员的数目需要大大增加；而对陪审员个人素质的需要也相应更高。在组织陪审团或确定陪审员时，就需要尽可能吸收法学界的专家学者，或者，在衡量或挑选人民陪审员时，应当考察其是不是拥有肯定的法律常识或法学素养。

4.建议在人民法院设立专家咨询机构

考虑到现在各级法院大体上执法水平尚有待提升，并须充实加大力量，特别是考虑到案件的审判水平的提升，大家觉得有必要在各级法院设置专家咨询机构。该机构的成员由专家、学者与对法律较有研究的专业人士组成，基层法院不拥有条件的，也可跨区域聘请一些大城市或大专院校的专业人士参加。人民法院专家咨询机构的主要职能，是对案件提出咨询建议或参考性策略，以供法官在审理案件时考量。但，专家咨询机构及其成员的建议只起参考用途，不对案件的最后审理结果作决定。其实，目前在北京、上海、深圳等一些大城市和较发达区域，法院已比较自觉和常常地邀请专家学者对审理中的案件提供咨询或发表见解，最高人民法院也常常聘请大专院校及研究机构的专门人士参与司法讲解的拟定及案件的讨论。这类作法已经产生了极其好的成效，法院对此也非常认可。大家应当总结这类成功的经验，使其真的成为一项规范而落到实处。

2、法官独立审判及责任制

法院的执法，最后是通过一个人格化的终端——法官来体现的。法院的严格执法、公正裁判，除去规范上设计外，实质就是法官的严格执法和公正裁判。也正是在这个意义上，法官的审判行为常被视为“伸张正义”、“主持公道”、殚恶彰善、抑浊扬清的“善行”（注：柴发邦主编《体制改革与健全诉讼规范》，中国人民公安大学出版社1991年版，第127页。）；法官就是“青天”。这也就难怪英国最著名的法官布莱克斯通要把法官誉为“法律的保管者”、“活着的圣谕”。而被美国人推为民族英雄的本世纪初美国最高法院法官霍姆斯甚至还把法官概念为“是法院要作出的判决的预言”。（注：柴发邦主编《体制改革与健全诉讼规范》，中国人民公安大学出版社1991年版，第104页。）

然而，现在实质状况是，在法院内部，常常实行审理和判决离别，即对案件的审理由独任审判或合议审判的审判职员进行，而对案件的最后裁判却由庭长、审判委员会、主管院长等最后决定。在法院外部，上级法院对下级法院的独立审判也时有不适合干涉，如某些案件在案件作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框甚至对个别案件直接下达判决指示（也包含下级法院主动请示需要先定后审）。这事实上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院独立审判。对于这种情况，现在尚缺少有效的排除机制。（注：钱卫清《法苑新论》，法律出版社1996年3月版，第4页。）

大家觉得，法官执法中的公正第一依靠于法官的独立审判及法官责任制，这其实是一个问题的两个方面。具体来讲，所谓法官独立审判和责任制，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时对我们的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作规范。（注：《中国司法规范改革纵横谈》，第391页。）大家都知道，司法权是中立性权力，司法权若不维持中立，法治便没办法推行。维持司法中立，需满足两个基本条件：一是独立审判，法官除向法律负责外不向任何机关负责；正如马克思所说，“法官除去法律就没别的上司。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第76页。）二是在体制上司法权只同意监督不同意命令。指挥方法在审判中须绝对防止。（注：徐显明《论“法治”构成要件》，载《法学研究》第18卷第3期。）同时，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的状况下，需要打造和健全明确的法官责任制。从诉讼规范的进步来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断看重和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条约遭到看重和司法中自由裁量权的运用。而其次，规范上对法官个人行为的制约也愈加趋于强化。打造法官的独立审判和责任制，也应当成为国内目前的审判方法改革所应追求的目的。

宪法所规定的法院独立行使审判权，事实上体现为法官独立行使审判权。大家觉得，这是一个有机的整体。法院的审判活动并非抽象的，是由法官具体体现的；法官不独立，法院的独立、审判权的独立都无从谈起。有一种看法觉得中国是法院依法独立审判，不是法官独立审判，这一体制决定了有的案子不可以由法官说了算。大家感觉这一怎么看显然不妥。第一，现行的审判体制，其中很多作法是建国初期乃至解放前革命依据地的法院的作法的习惯性延续，那是在特定历史条件下，基于实体法和程序法都缺少、审判员的水平常见不高的情形而产生的。目前的状况已经有了非常大的变化。第二，所谓法院独立审判而不是法官独立审判，其具体作法之一是案件由庭长、院长审批。而事实上，庭长、院长的这一权限并没办法律依据。如此做，其实超越了法律赋予其应有些职权范围。人民法院组织法和民事诉讼法及刑事诉讼法都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包含人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不可以代替行使审判权。第三，法官不独立的结果，是约束机制缺少，责任不清楚。强化审批的初衷，是担忧法官权力大了会“搞鬼”，于是层层汇报、层层把关、层层审批，其实如此做照样可以搞鬼，而且承办人可以不负责任。（注：参见王怀安《关于审判方法改革的什么时间考虑——在最高人民法院咨询委员会第四次会议上的讲话》。）因为案件层层审批，很多案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不可以与法官个人的责任联系，即便是错案，也总是找不到负责任者。更为糟糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判职员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或很难遭到追究。

特别应当看到，在如此一种体制下，法官容易培养不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没太多的人会费心去钻研业务，也不会太在乎案件处置的水平。如此做的结果，是使法官成为一种每人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。

大家觉得，应当将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任，明确责任制。使法院的院长、庭长等行政高中层领导舍弃对审判组织承办的案件的审批和干预，从“案必躬亲”中解脱出来。如此，法院院长可以将主要精力置于领导法院的全方位工作上，庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件、负责对本庭承办的案件进行总结和研究指导、配合法院的其他机构抓好本庭司法行政工作等方面，（注：蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》，载《政法学刊》1994年第3期。）从而真的发挥其职能。

法官的独立审判，第一需要法官独立公正地审判，为此需要健全一整套机制。这当然可以通过拟定严格的法官职业道德和职业纪律来达到，如法官不能擅自与当事人接触，不能同意当事人吃请，离退休的法官在肯定期限内不可以在当地任律师等等。但大家觉得，更要紧的是从规范上制约和限制，以保障司法公正。

1.将公开审判落到实处。有关公开审判的具体怎么看及建议，见后面的专门论述，此处不赘。

2.需要明确规定法官不能介入庭外的事实调查活动。《中国法官法》第30条第12项规定：法官不能“私自会见当事人及其代理人，同意当事人及其代理人的请客送礼物”。此项规定尽管合理，但缺少规范的保障。实践中，因为法官与当事人接触太多、打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有些法院甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象的根本手段之一，是改变现行审判方法，取消主要由法官在庭外进行调查取证活动的作法。具体而言，是由诉讼的职权主义转变为当事人主义。

传统的民事诉讼体制在历程了结构性的变革后，已基本上由以法院对诉讼运行的职权干预为特征的职权主义转变为以当事人主义为特点的民事诉讼基本模式。在所有实行市场经济体制的国家，其民事诉讼的基本模式都是当事人主义。这种现象实证地说明了经济体制与民事诉讼体制相互关系的本质。（注：参见张卫平《转制与应变——论国内传统民事诉讼体制的结构性变革》，载《学习与探索》1994年第4期。）当事人主义民事诉讼模式的基本特点是当事人在诉讼中一直处于主动和能动的地位。与职权主义下的情形相比，作为裁判主体的法官从基本意义上讲是消极的和被动的。根据职权主义的模式，法官可以以自己独立采集的证据为依据对案件进行裁决，法院在诉讼中完全不受当事人双方陈述的约束；在各种具体程序的发动和终结方面，法院具备主动性和决定性；在证据采集方面，法院可以在当事人倡导的证据范围以外采集其他任何证据，等等。而根据当事人主义的民事诉讼基本模式，法院裁判所依据的事实源自当事人，法院只不过对当事人所提出的事实以真假为依据进行取舍，法院不可以在当事人倡导的事实范围以外主动采集证据；裁判所依据的事实与裁判的请示都需要经过当事人双方的辩论，不然不可以成为裁判的依据和对象；诉讼程序和其他辅助兴程序都需要由当事人自己主动发动。（注：参见张卫平《转制与应变——论国内传统民事诉讼体制的结构性变革》，载《学习与探索》1994年第4期。）在审判方法改革中，大家已开始强化当事人的举证责任，以后大家应当创造条件，逐步实行当事人主义，据此，在案件的正式审理开始之前，法官应尽量防止与案件材料的接触，以免对纠纷的是非黑白产生偏见。法官（与陪审员）在庭审过程中，应伴随双方当事人及其律师的陈述，伴随证据的相继提出和对质，渐渐地知道案件原委，并形成对案件的裁决。（注：朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》（公共论丛），第162页。）而法院调查采集证据的目的只不过核实当事人所提证据的原真实性，法院不应主动采集当事人倡导事实以外的证据。值得注意的是，现行民事诉讼法虽已将原来“审判职员需要认真审阅诉讼材料，进行调查研究、采集证据”的规定修改为“审判职员需要认真审核诉讼材料，调查采集必要的证据”，（注：见《中国民事诉讼法》第116条和《中国民事诉讼法（试行）》第87条第1款。）但仍然引导着审判主体过早投身于纠纷的解决之中，既易使审判主体失却中立、*然的立场，又不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性。（注：参见蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》。）

应当弱化庭前活动，强化庭审活动。大家觉得，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，至多也只不过由陪审员或书记员予以调查，法官在开庭前绝对不能与当事人或其律师私自见面。此项需要，既要作为工作纪律来约束案件的承办人，也应化作相应的诉讼规范体目前审判程序上，譬如，一方当事人在发现主审法官有上述行为之后，可提请其回避。

3.认真实行错案追究制。严格地说，法院在审理案件中即便有过失，也不应承担法律责任，但在国内目前为反腐倡廉、保障司法公正，实行错案追究制是必要的。从实行的状况看，尚未达到预期的目的。主要是什么原因之一是错案范围不十分明确。根据传统的司法观念，但凡裁判所认定的事实与客观事实不符的，都是错案。就民事、经济案件而言，主如果指事实认定错误。然而，审判方法改革的结果是“以证据为依据”而不是“以事实为依据”（注：景汉朝等《审判方法改革实论》，第59页。），如此，符合证据所证明的事实而不符合客观事实的裁判，并不可以被觉得是错案。其实，从很多的案例来看，所谓错案，并不是肯定表现为事实认定错误，而是兼有法律适用紧急不当、裁判紧急不公、证据认定错误等情形。比如，依据已确认的基本事实及法律的明确规定应判合同有效却认定为无效，应当认定无效的却觉得有效；依据基本事实本应由被告负责，却强拉与案件无直接关系的第三人承担责任，等等。毫无疑问，因这类错误所致使的案件裁判，当然也应是错案范畴。

独立审判和法官责任制，其首要条件是需要法官具备较高的政治及业务素质。根据英国近代著名法官科克的经典说法，法律上各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人可以获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”（注：转引自［美］诺内特及塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第69页。）与自然科学与社会科学的很多其他门类不同，法律与人类社会生活有着千丝万缕的联系。没社会生活经验的人，对于法律纠纷是很难作出明智而公正的裁判的。（注：朱苏力等《关于司法改革的对话》，载《市场社会与公共秩序》（公共论丛），第164页。）在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定、证据的审察判断，还是对所适用的法律的选择，都不可以不遭到审判主体我们的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感意志以至生活历程、生理情况等很多原因的影响和限制。（注：蔡彦敏《论市场经济形势下民事诉讼结构的调整》。）从这个意义上说，英美法在法官选任上所使用的“年长加精英”的模式，确是符合法律这个行业的专门需要的。在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就需要精通业务、提升水平。从规范上说，应相应健全以下配置：

1.法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审察考核委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔录用。大家建议法官应有肯定的司法实践经验或法律工作经验，从未从事法律方面工作的，不可以立即担任法官。

2.法官的考核。应该说，对法官实行考核，在国内已经形成规范。《中国法官法》就在其第8章专门规定了“考核”。不过，从实质的运作来看，现实所实行的考核，特别是对法律常识的考核总是流于形式，具体表目前：一是内容过于简单，公式化、单一化，不足以考出真实水平；二是考核均由法院内部自己学会，缺少约束。《中国法官法》第19条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织推行。”

真的意义上的法官考核，应该不止是对某个或某些定义、名词的记忆或讲解，而应是对法律的实质学会和运用、对具体案件的剖析及判断、对证据的分辨和取舍与公开审理中对法庭庭审的组织驾驭。另外，当然还应包含对法官个人品行、工作营业额等的考察。如此的考核，就其内容而言，决不只止于卷面考试，还要考查办案水平、判决书的制作、庭审的表现等多个方面。最后，考试肯定须由被考核者所在法院以外的专门机构进行，不然不足以保证考核的水平。

3.法官的淘汰。对于考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。法官职业，原则上不应是铁饭碗。一个法院内部，除极个别营业额突出、德高望重的人可作终身法官外，别的人都不应是终身制的。

4.强调法官职业的技术性，否定其行政性。法官应当分成若干级别，每一个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。现行法官法设专章规定了法官的等级；从而在法律上初次确认了实行法官等级规范。依据该法第16条，中国法官分为四等十二级。但需要强调的是，法官的级别绝对不可以等于或套用行政级别。应当明确，法官等级不是职务，更不是职称或者衔级，而是针对法官特征所创设的独立的法官序列。主如果对法官的技术性的评价，不可以套用行政级别。行政级别的套用，一方面根本不承认了法官的职业性和专业性；其次也刺激了一些不相干的人为了套取行政级别而挤进法院。

5.法官应成为高薪阶层。在法制发达国家，法官的收入一般都较为丰厚，法官收入高于公务员，是世界大部分国家的通例。之所以如此，一是由于法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更能够帮助养廉。（注：柴发邦主编《体制改革与健全诉讼规范》，第130页。）法官职业的特征决定了法官应尽可能防止以营利为目的的活动，因而不可能从其他渠道获得收入，薪金几乎是其唯一的收入来源。如此，国家就需要保证法官享有相对优厚的待遇。长期以来，中国法官没我们的薪资序列，而是适用国家行政职员的薪资序列。法官法虽然对法官的薪资、保险等福利作了专章规定，（注：见《中国法官法》第十二章“薪资保险福利”，该法第36条还初次以法律形式确认了法官可以享受“审判津贴”。）但这类规定尚缺少具体的可操作性，而且国家有关部门也尚未拿出实质的策略和履行实质的步骤。当然，培养法官的廉洁作风不可以只凭高收入，毕竟法官这种职业总是“被看作是超脱狭隘的自己利益的所有考虑的。”（注：科特威尔《法律社会学导论》中文版第262页，转引自柴发邦主编《体制改革与健全诉讼规范》，第131页。）但对法官实行高薪制，仍应作为整个改革手段中的一个要紧环节加以考虑。实践证明，为了使法官队伍平稳发展，使更多的出色的法律人才进入法院担任法官，并使其能抗拒腐蚀，一方面应不断加大对其进行职业道德教育，同时，还应在国家经济进步的基础上，不断提升他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和要紧意义。