关键字： 公共出租住房； 廉租房； 夹心层； 司法救济。

摘要： 公共出租住房是保障性住房中的新成员，它对于解决中低收入家庭住房难的问题具备十分要紧的意义。但因为国内没统一的保障性住房立法，致使国内公租房保障对象狭窄、没健全的准入退出机制与缺少司法救济规范等问题突出。为此，大家应拟定统一的保障性住房立法并扩大公租房的保障对象、健全其准入退出规范并规定申请人复议、诉讼等权利方面的救济途经。

伴随城市化进程的飞速发展，出现了愈加多的外来务工职员和各类流动性人才，这类社会“夹心层”既不可以享受廉租房保障，也没能力购买经济适用房，因此这种类型的人的住房保障问题成为了政府保障性住房体系中的新问题，为了促进社会和谐进步和维护社会稳定， 2010 年6 月，住房和城乡建设部等七部委颁布了《关于加快进步公共出租住房的指导建议》（ 以下简称《指导建议》，提出了进步公共出租住房规范的基本思路、原则和手段，每个地方也陆续拟定当地的有关管理方法，大力进步公共出租住房。但作为“十二五”时期国内住房保障规范进步的主要内容，仅仅靠政策是非常难健康进步的，为此，大家需要要解决公共出租住房有关法律问题，健全法律规范才能更好的解决中低收入家庭的住房问题。

1、公共出租住房的定义及其特点。

（ 一） 公共出租住房的定义。

关于公告出租住房国内现在还没统一的定义。也没统一的立法对其进行界定。一般而言，公告出租住房有广义和狭义之分。从广义上来看，但凡政府通过出租的方法提供给特定人群的保障性住房都是公共出租住房。如此公共出租住房就包含廉租房和其他保障性出租住房。而狭义上的公共出租住房则专指廉租房以外的面向城市中等偏下收入住房困难家庭的保障性住房。从国内现在的有关政策文件来看，公共出租住房主如果指狭义上的。如《指导建议》

规定，“已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不能承租公共出租住房。”可见，公共出租住房是与廉租房并列的一类保障性住房。《山西公共出租住房管理暂行方法》（ 以下简称《方法》） 规定，公共出租住房是指政府提供打折政策，根据合理标准筹集，限定套型面积和出租价格，面向城市中等偏下收入住房困难家庭与新就业职工、外来务工职员出租的住房。《方法》第十九条规定，已享受廉租住房实物配租、已享受福利分配住房尚未退出或已购买经济适用住房的家庭，不能再申请公共出租住房。这样来看，该《方法》所指的公共出租住房也是狭义上的。

因此，公共出租住房（ 以下简称公租房） 是指由政府出资或提供打折政策将它持有些房子以低于市场价的方法租给特定人群的廉租房以外的一种保障性住房。其目的主如果为知道决城市中等偏下收入住房困难家庭的住房问题。公共出租住房的产权不归个人所有，而是归政府或公共机构所有。其目的主如果解决城市中等偏下收入住房困难家庭与新就业职员等社会“夹心层”群体的住房问题。

（ 二） 公共出租住房的特点。

公共出租住房与其他保障性住房相比，主要有以下几个特点： 第一，产权的公有性。公租房是由政府直接出资建设或政府主导下的公共机构提供的保障性住房； 第二是保障对象的差异性。其保障对象不只包含城市中等偏下收入家庭，还包含新就业职工和外来务工职员，这体现了国内公租房保障对象覆盖的多层次性； 三是非营利性，公租房是为了维护社会稳定和解决夹心层的住房保障而推出的，所以它具备社会福利性质，是一种准公共商品，不已营利为目的； 四是租金的打折性，公共出租住房的福利性也决定了其租金低于一般房子出租市场价，同时因为其保障对象不同于廉租房保障的低收入家庭，所以其租金一般高于廉租房； 五是退出机制的灵活性，公租房一般实行按期复核规范。当中低收入家庭收入水平发生变化经复核不符合条件的，应当退出。若是货币补贴的，政府可随时停止发放补贴，退出程序方便易操作，有效的保障了住房资源的合理循环用。

2、国内公共出租住房规范中存在的法律问题。

（ 一） 缺少统一的立法保障。

完善的法律规范是任何一项社会保障规范得以贯彻推行的基础，只有统一的立法才能保障各项政策的具体推行。

作为国内住房保障体系中的新内容，公租房的建设还处于起步进步阶段，现在主如果中央的《指导建议》与各地关于公租房的管理方法在进行规制。但，这类没强制约束力的政策指导与效力低下的地方政府规章对于保障公租房规范的进步很不利。因为缺少统一的立法保障，各地对于公租房的保障对象、建设标准、资金保障与运作机制等内容方面没统一的认识，各地规定差别太大，政策随便性比较强。同时行政方法的保障带来了不少的弊病，如资金很难保障、房源供给不足与缺少专门的管理机构和监管缺失等。显然，打造统一的公租房立法是这一规范得以好运行的重点所在。

（ 二） 公租房保障对象的局限性。

现在公租房保障的对象主如果城市中等偏下收入住房困难家庭。虽然《指导建议》和各地推行方法大都提到有条件的可以扩大到新就业职员与外来务工职员，但对于新就业职员与外来务工职员大都需要有稳定职业并在城市居住肯定年限。如广州、深圳等地的公租房覆盖人群也是针对城镇户籍人口，而最需要住房保障的流动人口还被排除在保障以外。可见，国内现在公租房的保障对象还非常狭窄，真的需要保障的“夹心层”仍得不到有效的住房保障。特别是外来务工职员中的农民工，他们一般流动性大，工作场合和时间不确定，但他们却是城市建设和进步的主力军，其实这类特定人群更需要住房保障。因此，为真的达成公租房对“夹心层”住房保障的目的，做到“应保尽保”，需要扩大公租房的提供对象。

（ 三） 公租房准入与退出机制不完善。

适当的准入与退出机制是公租房规范有效推行的重点环节。国内现在主要采取以家庭收入为主的核定方法来确定公租房的保障对象。但国内因为缺少完善的居民个人收入信息管理规范，致使实践中总是没办法准确统计个人的隐形收入，从而影响了个人收入的审察，使得不应纳入公租房提供对象的人通过虚报瞒报个人收入等非法方法骗取了公租房，或者一些收入变化了不再符合条件的人长期出租公租房，导致公租房推出机制紧急滞后，“退出难”、“只进不出”、“福利固定化”现象紧急。［1］同时，国内个人信用规范和个人收入监管规范的缺失也极易影响审核的准确性。审核部门主如果对居民提供的个人收入证明等材料进行形式上的审察，缺少实质性的审察也是致使审核失真的重要原因。

（ 四） 公租房纠纷解决机制不健全。

法谚说： “无救济则无权利”。任何权利假如没有效的救济渠道终将成为一纸空文。国内现行的公租房规范的纠纷解决机制就非常不健全。国内公租房实行的是申请审核规范，申请人能否获得公租房与合同期满后能否续期完全取决于主管部门的审核，加之国内审核规范的不健全，致使公租房主管部门审核失真、滥用权力损害真的需要保障的人群的事件时有发生。那样，假如申请人对主管部门审核结果有异议或者觉得其权利遭到侵犯的怎么样救济？ 对此，国内公租房有关的政策规范都没明确的规定。申请人复议的权利和诉讼的权利并没被法律明确的规定，很难保障住房困难户的住房权益，没办法预防行政机关的权利滥用。［2］除此之外，公租房是准公共商品，那样因为公租房的申请核准与出租合同发生纠纷将来，有关当事人应该提起何种诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼法律没明确规定，这会直接影响到司法审判的进行。

3、解决国内公共出租住房法律问题的对策。

（ 一） 打造统一的公租房法律保障体系。

第一，应将公民住房权写入宪法。很多国家的宪法都规定住房权是公民的一项基本人权。

国内应在宪法中规定国家保障公民的住房权，提升社会对公民住房权的认识，为保障性住房立法提供宪法依据。第二，应加快国内《住房保障法》的拟定与推行。这一基本法律的颁布将改变国内保障性住房范围统一立法缺失的情况，使得公租房规范的推行也或有法可依，解决现在依赖政策推行带来的很多问题。为此，建议在这一立法中对公租房规范进行专门规定，更好的保障城市“夹心层”的住房需要。而且住房保障法还应付政府的义务与法律责任作出明确的规定，降低权力寻租、玩忽职守等行为的发生。最后，在公租房法律规范中应付其保障对象、保障标准、管理机构、资金来源、申请审核程序等基本内容作出明确规定。如此，各地的公租房管理方法才有统一的上位法可依，公租房规范的价值才能得以真的达成。

（ 二） 进一步扩大公租房规范的保障对象。

公租房的主要功能是解决城市“夹心层”住房问题的，因此其保障对象就应该是那些真的需要保障的人群。很多国家都将公租房规范作为最低收入者的“托底性”保障。国内现在不少地方规定是将户籍与收入标准作为申请中的主要条件的，如此不少刚毕业的大学生和农民工是被排除在外的。所以大家第一要打破公租房申请条件和户籍捆绑的做法，在保障对象上扩大到新就业职员与外来农民工。这方面，国内四川重庆的做法非常值得借鉴，《重庆公共出租住房管理暂行方法》规定，大中专院校及职校毕业后就业的无住房职员，进城务工及外地来渝工作的无住房职员，均可申请公共出租住房。第二，要使公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房合理界定其提供对象并合理衔接。如依据各阶层消费水平的不同，提供不同档次的住房标准，如住房户型面积的梯度结构、住房需要时间的梯度变化等。［3］。

（ 三） 打造适当的公租房准入与退出机制。

第一，应该打造个人信用规范与个人收入申报规范。这一规范是保障公租房规范公平推行和有效降低寻租行为的根本手段。个人信用规范的重点是打造权威和准确的个人信息管理软件，可以通过打造起居民信息档案系统，动态管理家庭收入档案。［4］同时还应健全审察机制，如前所述为了保证审察的准确性，应该打造由税务、工商部门与银行等多家单位组成的联合审察机制重点审察申请者的隐形收入，房管部门则应付申请者资格进行实质性审察，有效保障真的符合条件的中低收入家庭获得公租房。

第二，应该明确申请者提供不真实证明资料的责任，并规定亲属和社会关系职员故意作假的承担连带责任。［5］只有加强对弄虚作假者的惩罚力度，提升违法本钱，才能达到威慑用途。对此，有的地方的做法值得借鉴参考。如《山西公共出租住房管理暂行方法》第三十一条规定： “申请人或一同申请人隐瞒申报户籍、虚报收入、资产及住房等状况或者伪造有关证明材料骗租公共出租住房的，经调查核实后，取消其申请资格，5年内不允许其申请住房保障。出具不真实证明的单位，追究有关责任人的责任。”

最后，应打造强制退出机制。假如出现收入变化等状况致使不符合条件仍拒不退出的，可以采取由主管部门申请法院强制实行、处以罚款或者冻结资金等多种方法，情节紧急的还应追究其刑事责任。

（ 四） 健全公租房纠纷司法救济渠道。

如前所述，承租人权利遭到侵害时能否获得有效的司法救济直接影响其合法权益能否得到有效保障。为此，公租房有关立法应该规定，申请人假如对主管部门的申请审核、退出认定与处罚等有异议的，可以提起行政复议。由于公租房管理部门是典型的行政机关，其作出的审核等行为是具体行政行为，而依据国内《行政复议法》的规定，行政机关的具体行政行为侵犯行政相对人合法权益的，当事人可以提起行政复议。关于诉讼的种类，笔者觉得，应该区别不同状况分别进行规定。若是申请审核、退出认定等方面的纠纷，如前所述，显然应该提起行政诉讼。但若是由于出租合同方面的争议，应该提起民事诉讼。由于出租合同是民事合同，政府是以公租房的所有权人的身份签订合同的，而不是行政主管机关的身份。

参考文献：

［1］ 刘菲。 国内公共出租住房保障问题及对策研究［D］。 重庆大学，2011.

［2］ 刘洁，李佰航。 论国内公租房的规范构建与法律保障［J］。 法制与社会， 2011（ 6） : 170.

［3］ 刘丽荣。 保障性住房的合理供给与梯度消费模型的构建［J］。建筑经济，2008（ 10） : 42.

［4］ 魏显良。 国内保障性住房建设中的问题与对策［J］。 中共青岛委党校学报2011（ 1） : 84.

［5］ 马德天。 国内公共出租住房法律规范研究［D］。 中国政法大学，2011.