调解规范是调解人使用依法充分说理、耐心疏导、消除隔阂，帮助纠纷当事人达成共识，解决公民、法人和其他组织之间发生的涉及有关权益等纠纷的规范。依据现行法律规定，主要由法院调解、行政调解和人民调解构成一个完整的调解体系。①法院调解，就是指在诉讼中，由人民法院主持，依法说服教育使诉讼双方当事人互谅互让，解决纠纷的一种诉讼活动。人民调解是在人民调解委员会的主持下，对民间纠纷的一种调解活动。②
行政调解是现代社会行政主体管理社会公共事务，准时解决矛盾和纠纷所不可或缺的行政方法，是行政主体作出不具备强制力的行政事实行为。③依据行政主体中行政机关的分类，笔者将行政调解相应的分为两类：各级人民政府主持的调解和政府职能部门等组织主持的调解。前者称为政府调解，后者称为部门调解。目前所谓的行政调解，绝大部分是部门调解，政府调解工作拓展极少。然而，社会进步又迫切需要比政府各职能部门更具综合性和权威性的各级人民政府介入社会纠纷的调处，鉴于现在政府调解实践经验较少，学界也缺少系统研究，笔者在此作初步的分析，以期抛砖引玉。
1、政府调解的哲学基础与法理剖析
唯物辩证法告诉大家，矛盾特殊性是指不一样的事物及其每个侧面，在不同进步阶段上，其矛盾各有特征。这就需要大家面对实质，具体地剖析具体事物的矛盾，用不一样的办法去解决不同性质的矛盾，这就是具体问题具体剖析。不难发现，人民内部矛盾所引起的社会纠纷，总的来讲，都是由于纠纷当事人就有关权益发生了争执。但就具体状况而言，因为纠纷主体之间的关系不同，争执发生是什么原因不同，争执所涉及的事实的复杂程度不同，争执所涉及的性质不同等缘由，而形成了不相同种类型的纠纷。而作为解决纠纷的方法，也因纠纷解决主体的不同，解决纠纷的程度不同，纠纷解决的结果所反映的意志不同，而形成不相同种类型的解决纠纷的方法。作为反映社会问题的各类纠纷，要在社会日常得到有效的解决，就需要有针对其特征的，能与解决纠纷核心问题相适应的解决方法的存在。基于以上认识，笔者觉得，对一些综合性、全局性的重大社会纠纷，有关部门又很难解决的，应由所在地人民政府组织纠纷当事人以国家法律、政策为依据，在自愿的基础上通过教育、劝解和说服等办法，促进纠纷当事人友好协商，互谅互让，达成共识，从而平息纠纷。
2、政府调解的必要性与合法性
（一）社会需要政府介入调解工作
现阶段的人民内部矛盾很多存在，而每一矛盾又遭到多种复杂原因的制约，愈加成为一个有机的矛盾体系。因为因人民内部矛盾引起的社会纠纷具备常见性、复杂性、多样性、有关性，大家在处置这种纠纷时，需要突出办法的整体性和综合性，统筹兼顾，标本兼治，予以根本解决。鉴于此，一般意义上的以某一行政职能部门或某几个行政职能部门牵头解决多元化和复杂化的社会纠纷总是是力不从心，而作为具备纠纷处置管辖权的当地人民政府则可整理社会力量，调动所有积极原因，采取综合方法把纠纷处置好、解决好。套用一常用语，就是调处社会纠纷也需要“综合治理”。
通常而言，解决纠纷的目的在于消除双方的争议，使有关的法律权利或义务确定下来。诉讼的高本钱和程序的相对复杂性，对现在广大人民群众选择非诉讼的、高权威的政府调解来解决纠纷又具备实质性的影响，笔者觉得，各级人民政府介入纠纷的解决方法与其他解决纠纷的方法相比，有如下特征：（1）解决纠纷的组织者是代表国家的人民政府，具备很大的权威性，使纠纷各方对主持调解方表示信服；（2）纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，人民政府调解要遵循肯定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，如此做既体现了人民政府代表国家处置纠纷的公正性的势必需要，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；（3）纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。总之，在社会转型期的多元化和复杂化的社会纠纷，迫切需要大家的调解机制具备综合性、权威性，形势呼唤“综合治理型”的政府调解介入社会纠纷的处置。
（二）政府调解具备法律依据
政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具备的功能。政府职能总结起来主要有：提供公共商品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩序。总之，政府的职能属性决定了它只能是对社会公共事务履行行政职能。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条规定了县级以上的地方各级人民政府的职权,其中有领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；保护社会主义的全民所有些财产和劳动群众集体所有些财产，保护公民私人所有些合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有些自主权等。虽然该法条没明确指明各级人民政府具备社会纠纷调解权，但大家却可以从各级人民政府法定的管理权、保障权等权力中自然推出，各级人民政府在行政管理中行使调解权符合立法本意。依据经济和社会进步的需要，政府职能也在发生着变化，伴随政府职能发生转变，行使职能的方法势必发生变化。譬如，现在在维护社会秩序方面，政府为更好地履行我们的职责，工作重点已从严打整治转变到抓综合治理，除采取刚性的行政处罚的同时，也很多使用柔性的行政指导和行政调解，最大化地发挥行政效能。
七届人大常委会第十八次会议通过的《全国人大常委会关于加大社会治安综合治理的决定》第7条规定“社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织推行，各部门、各方面齐抓共管，积极参与。各级人民政府应当采取组织手段，协调、指导有关部门、方面做好社会治安综合治理工作。”2003年1月1日起实行的《浙江社会治安综合治理条例》第4条第1款规定，“社会治安综合治理由各级人民政府统一组织推行。”也就是说，涉及社会治安综合治理的案件可以采取调解方法处置的，各级人民政府有权调解。
另外，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》都规定，土地、草原和森林所有权和用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处置。日常，人民政府收到该类争议案件后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的进行行政裁决。④
3、国内政府调解规范的构建
（一）调解工作机构及运行机制
笔者觉得，确立政府调解规范不必增设新的工作机构。政府调解工作由各级人民政府法制办公室（下简称法制办）承担。这是由于法制办是各级人民政府的法制工作机构，具体承办各级人民政府有关的行政法律事务，参与政府的调解工作是份内之事。调解员工主要由法制办员工内部调剂，或根据精干效能原则予以另行配备，必要时可临时聘请公职律师参与。
有人或许会提出，法制办是不是能胜任政府调解工作？笔者觉得，法制办作为政府的法制工作机构，具体承担政府调解工作是其职责，因此，法制办对政府调解工作不可以推卸只能做好。就现在法制办近况，要做好政府调解工作，重点是要提升行政协调能力。行政协调是指在行政管理过程中的协调，是行政主体之间为了达到肯定的行政目的，而引导行政组织、行政部门、行政职员之间打造好的互相协作、互合适合的关系，以达成一同目的的管理行为。⑤要做好行政协调工作，法制办的员工除提升自己业务素质外，要树立大局意识和服务意识，不计较个人得失，只有如此才有向心力，才能在各级政府的授权下整理各部门解决纠纷的力量，做好政府调解工作。作为政府各职能部门在政府调解工作中要克尽厥职，预防各自为政，坚决反对“事不关己，高高挂起”的官僚作风。在此有必要强调，政府调解的纠纷事情若涉及某部门职责范围内的工作，该部门应积极配合法制办并做好以下工作：提供必要的人力配合调解工作；提供案件有关材料和依据；政府调解需要有关部门作出某方面的行政处置或弥补手段，有关部门应积极配合；有关部门要遵守政府确认的调解协议。俗语说得好，“众人拾柴火焰高”，大家相信，在各级政府的领导下，在有关部门的配合下，法制办肯定能做好政府调解工作。
（二）调解程序
公正是调解工作的灵魂，没公正就没政府调解的权威性；效率是调解工作的命脉，没效率就没设置政府调解的必要性。笔者觉得,政府调解应遵循公正与效率相结合的原则。为此，调解程序应着重解决以下三个问题：
1、关于调解纠纷范围。第一，政府调解是行政调解的范畴，不是行政管理范畴内的纠纷，不是政府调解的范围；第二，法律明确规定由政府各职能部门与授权组织处置的，一般不是政府调解范围；第三，法律明确规定由各级人民政府处置的行政事情，由此产生的纠纷是政府调解范围；第四，纠纷涉及若干部门或跨地区，需要由人民政府协调解决的，可以由政府调解；第五，是当地有重大影响或涉及全局性工作的纠纷，可以由政府调解。
2、引入听证程序。既然政府调解的纠纷是重大复杂的案件，那样在调解中就应讲究肯定的程序，没科学规范的程序，就不可能有公正与合法的调解结果。笔者觉得，引入方便易行的听证程序非常有必要。另外，当事人有权利聘请代理人参与调解。
3、确立调解与裁决离别规范。政府调解的纠纷事情，一般都是行政裁决的范畴，假如经调解未能达成共识，那样对纠纷事情进行行政裁决就是顺理成章的事。为了使纠纷的裁决客观公正，原调解职员应予回避，这是由于，第一，调解与裁决离别，能防止调解职员明示或暗示当事人，假如拒绝调解，裁判结果也只能这样；第二，防止行政裁决职员先入为主。
（三）调解协议的实行与救济规范
纠纷当事人达成的调解协议，经人民政府确认后即发生法律效力，有关当事人应当履行调解协议。纠纷当事人不可以就同一事实与理由第三提出行政处置。调解协议对行政部门有约束力，人民法院也应予尊重。假如纠纷当事人觉得调解协议违反自愿合法原则，当事人在肯定期限内可以向组织调解的人民政府、上一级人民政府提出申诉。




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① 司法部基层工作司编，《人民调解委员会组织条例讲话》，法律出版社1989年十月版，第35页
② 据《司法部副部长鲁坚一九八九年5月5日在国务院第四十次常务会议上关于〈人民调解委员会组织条例（草案）〉说明》，人民调解委员会调解的纠纷只能是民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常发生的民间纠纷。转引自司法部基层工作司编的《人民调解委员会组织条例讲话》，法律出版社1989年十月版，第159页
③ 杨解君、肖泽晟著，《行政法学》，法律出版社2000年8月版，第362页
④ 参见卞耀武主编，《中国土地管理法解释》，法律出版社1998年12月版，第82页
⑤ 何明、万浩波著，《权力的运作》，江西人民出版社1999年5月版，第162页