行政强制实行规范是国家行政管理活动中必不可少的规范，它对
于保障法律法规的顺利推行，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公
共利益的维护都具备十分要紧用途。因为行政强制实行是以强制为主
要特点的，因此，该项规范设置是不是合理和必要，运行是不是适合也直
接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制实行权力
成为不少国家行政法近几十年的要紧课题之一。国内经过近二十年的
法制实践，各行政管理范围的强制实行规范已初步打造。第一，在主
体上，形成了“以申请人民法院强制实行为原则，以行政机关强制执
行为例外”的特有实行模式。①第二，在方法上，直接强制似远远多
于间接强制。第三，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形
式审察”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉
讼与国家赔偿为主要渠道。但，规范的初步打造既不意味着其合理
性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提升。相反，从国内行政强
制实行实践来看，现在还存在着很多问题，主要表目前，缺少统一立
法，实行权限模糊，方法混乱，程序不完善，行政决定的实行缺少力
度等，这类问题亟待统一立法解决。本文正是从国内行政强制实行的
近况出发，通过对行政强制实行存在问题的剖析，提出拟定统一行政
强制实行法的立法构想，以期抛砖引玉，推进行政强制实行法的研究。

1、国内行政强制实行的理论

国内行政强制实行的理论是在继承国内法系国家行政法理论基础
上结合国内行政管理实践渐渐形成的。学界关于行政强制实行的表述
尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制实行的主
体是国家机关；行政强制实行的目的是强迫当事人履行义务，采取的
方法为强制手段。不同概念有什么区别在于：第一，对行政强制实行主体
认识不同，有人倡导不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制
方法追使当事人履行义务，有人倡导只有行政机关推行的强制实行才
称为行政强制实行，司法机关实行行政决定或行政法义务的行为不是
行政强制实行。第二，对强制名义认识不同。有学者倡导强制实行只
能依据行政决定，不可以直接依据法律推行强制，而大部分学者倡导行
政强制实行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论
是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机
关强制实行的名义。第三，实行的方法不同。有学者将行政强制实行
的方法界定为行政强制手段，有些将它界定为行政手段，有些将它界
定为强制方法。最后，强制实行追求的结果有差异。多数学者倡导强
制实行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，
也有学者觉得，假如行政强制实行针对的是可以代为履行的义务或某
种状况，那样达到与义务履行同一的状况也是行政强制实行追求的
结果。上述看法的差异，一方面反映出学术界对行政强制实行的实行
机关、实行内容、实行方法及实行结果等方面认识的不同，其次
也说明，行政强制实行理论与一国行政强制实行实践的紧密联系。我
国行政机关与法院共享行政强制实行权的实践反映了国内行政强制执
行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制实行实践中的
各种问题，仍需要对行政强制实行理论进行深入研究。我觉得，下述
几个问题则是行政强制实行理论第一应当予以回答的。

（一）行政强制实行的性质

行政强制实行到底是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混
合的行为？若是行政行为，怎么样讲解法院依申请采取强制手段的行
为？若是司法行为，那样又怎么样讲解行政机关自行实行的情形？如
果是混合行为，是不是意味着行政强制实行本身就是一种界线不清的行
为，非常难界定。事实上，行政强制实行是就好政机关或司法机关所要
强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法
机关，它所实行的首要条件或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机
关设定的义务。而用的方法即强制手段则可能是行政的或司法的。
所以，从实行主体或形式上看，有的行政强制实行是一种行政行为，
另外一些则为司法行为。但从行政强制实行的内容即行政义务角度看，
行政强制实行是一种行政行为。因为性质不同，救济渠道也有所不同。
若是针对行政强制实行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政
复议渠道；若是针对行政强制实行手段寻求救济，则可能要分别通
过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。

（二）行政强制实行权与行政权的关系

有学者觉得，行政强制实行权是行政权的一部分，行政主体既有
下命令权，自然也有实行权，此看法来自于二战前德日行政法学者的著
作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制
实行规范的基础。本世纪初，德国的行政强制实行规范被日本所同意
和移植，并通过日本，对中国的行政强制实行规范也产生了决定性的
间接影响。④二战将来，伴随各国民主政治体制的重建，对行政强制
实行规范也进行了改革，行政权当然包含强制实行权的观念遭到冲击，
行政强制实行权须有法律特别授权的观念渐渐为大家同意。看来，在
现代社会，并不可以绝对地觉得强制实行权是行政权的自然延伸，它同
样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法概念务时，并不自
然地享有强制实行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否推行
强制实行。

（三）为什么行政机关需要享有一部分强制实行权

行政强制实行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直
接采取强制手段迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状况。虽然
行政机关不享有全部的行政强制实行权，但毕竟不同于民事法律关系
中一方当事人不履行义务时，他们当事人需要借用法院强制实行的情
形。这是由于，“行政处置因为具备效力先定特权，它的实行办法和
私人关系中义务不履行的实行办法不同。在私人关系中，一方不履
行义务时，他们只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。
除通过法院外，私人不可以有其他强制履行义务的办法。行政处置因为
具备效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，无需通过法
院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义
务时，行政机关可依职权实行。……行政处置具备强制实行力量是由
于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，假如公民
可以拒绝实行，公务将没办法推行，国家将成为无政府状况。”⑤正是
在这个意义上，世界很多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的
行政强制实行权。“行政机关则得以本身之公权力，达成行政行为之
内容，无须藉助于民事法院之实行程序，此乃行政实行之特点所在。”
⑥但，由行政机关自己强制实行行政决定或行政法义务，多少会引
发实行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权
力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分
行政强制实行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施
行政强制现象的发生。

（四）划分行政机关与司法机关强制实行权的理论

不少人觉得，国内行政强制实行权的划分是折衷模式，即“并
不一概不承认司法机关的行政实行权而仅赋予行政机关行政强制实行权，
也不完全把行政实行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制实行权。
……何时由行政机关径自强制实行，何时由行政机关申请司法机关执
行，须由法律法规明示。”⑦而法律法规的规定又非常不统一，有些法
律规定须申请法院强制实行行政处置决定，有些法律规定行政机关强
制实行，有些法律规定要行政机关自行实行或申请强制实行，有些法
律甚至没规定由哪个实行。至于法律为何如此规定，而不那样规定，
非常难说了解。为此，有学者提出了划分行政强制实行权的理论标准，
即：“（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制实行的状况，法
律一般规定由各主管行政机关自行实行。如强制拘留、滞纳金、强制
收兑等等，名目不少，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对
一些各行政机关常见需要的实行方法，如强制划拨，由各单行法规定
是不是由行政机关行使法律没授与的，任何行政机关都无权行使。为
了预防滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数
几家行政机关，其他都申请人民法院强制实行。（3）个别对个人、
组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制实行，
如房子拆迁、土地退还等。（4）但凡行政机关没得到强制实行授
权的，一律申请人民法院强制实行。”⑧但，这种标准仍非常难学会。
就国外理论而言，好像存在一项划分行政实行与司法实行的相对统一
的规范，即“欧陆各国对于行为或不可以为之实行，固均由行政机关自
行为之，而有关公法上资金给付之实行，则并不是由行政机关自为实行
。”⑨至于资金给付义务由哪个强制实行，各国做法又不完全一致。如
奥地利对于资金给付义务的实行，由县政府及联邦警察官署有权选择
适用《税捐实行通则》，行使财税官署之权限，自行实行，或以债权
人之身份向法院申请强制实行。在德国，公法上资金给付之实行，法
规未有特别规定时，以税务局为实行机关。实行标的为动产的，依
《租税通则》所规定的程序实行，如为不动产则由法院依民事强制执
行程序实行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区别为作为、不作为
及资金给付义务，并在此基础上划分行政强制实行机关是有肯定道理
的。

值得说明的是，有的行政义务是无须实行的，故也谈不到强制执
行的问题，“假如行政处置的内容是决定或确认某种法律关系时，不
需要实行。比如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除
某学生学籍，这类行政处置所规定的内容，依据行政处置本身就已实
现，无需其他的实行行为。”⑾

（五）行政强制实行手段与行政强制手段、即时强制、司法强制
手段的关系

行政法理论虽然在不认可义上用行政强制实行、行政强制手段
及即时强制定义，但实践中的区别却并不明显。尤其是有关强制实行
中直接强制与即便强制，法院依行政机关申请采取的强制手段与司法
强制手段等定义之间并无明确界线。根据目前较为时尚的看法，行政
强制实行是行政机关依法强制拒不履行法律规概念务的相对人履行义
务的行政行为，而行政强制手段是行政机关为了预防制止风险社会的
行为而采取的限制人身自由、财产权利使其维持肯定状况的方法。行
政强制手段包含各种性质的强制手段，如强制预防、强制制止、强制
恢复、强制保全、强制实行等。行政强制实行的表现形式行政强制执
行手段只不过行政强制手段的一部分。它们在首要条件、目的、起因、采取
机关等诸方面均存在不同。⑿行政强制手段与即时强制都是强制执
行，区别在于，采取行政强制手段需要经过法定程序，而即时强
制通常都是在状况紧急时，只须符合法律规定的条件，即可采取，行
政强制手段针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要因为状况紧急。
⒀行政机关申请法院强制实行时法院采取的强制手段与司法强制手段
并无不同。我觉得，依据性质不同将行政强制手段划分为几种是适合
的。行政强制实行所采取的行政强制手段实为行政强制手段的一介种
类。所以法律假如仅规范行政强制实行手段而不及其余是不妥的，理
论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制手段与即时强制也是种
属关系。由于即时强制只不过行政强制手段的一种，或为制止性的，或
为保全性的，或为促进性的，或为恢复性。即时强制与行政强制实行
手段有什么区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制实行手段则
以法概念务或行政决定确定的义务为首要条件。即时强制事实上不是行政
实行问题，只不过因为即时行政强制手段与其他行政强制手段十分接近，
所以常放在一块规定。

2、国内行政强制实行立法及实践

国内行政强制实行的立法与实践均始自80年代将来。
80年代以前，
包含行政强制实行规范在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒
退阶段，严格地讲，此时的行政处置决定基本上依赖行政隶属关系得
到实行。比如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行
政方法迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可
以通过行政命令及重压达成。所以，在当时社会条件下，不可能，也
非必要打造行政强制的法律规范。进入80年代以来，伴随立法进程的
加快，有关行政强制实行的立法也渐渐增多。从立法的内容看，既有
对财产的强制实行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣
缴，也有对人身和行为的强制实行，如对违反治安管理的行政拘留，
违反环保法的责令停产停业的实行。从实行主体上看，立法将行政强
制实行划分两大类：

（一）行政机关自行强制实行

行政机关自行强制实行的内容总是是行政机关在行使职权时为当
事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，
行政机关可以采取强制手段迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》
规定“对无正当理由不同意传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制
传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接
受处罚，对抗拒实行的，强制实行。”《兵役法》第61条规定：“有
服兵役义务的公民有以下行为之一的，由县级人民政府责令限时改正，
逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管
理法》第28条规定：“欠交税款的纳税人需要出境的，应当在出境前
向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保
的，税务机关可以公告出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全
管理条例》第33条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管
机关应当责令所有人限时清除，或者强制清除。”《外国人入出境管
理法推行细节》第51条规定“本章规定的处罚，由公安机关实行。”
行政机关自行强制实行的情形除上述几种外，还包含强制遣送出境、
强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、
强制回收等。⒁

行政机关自行强制实行一般仅限于行政机关为相对人科以普通义
务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以
制裁性义务的情形，这是国内立法的一种特殊现象。除此之外，这种行政
强制实行多以行为和人身为强制内容，相反，有关资金给付义务的履
行除特殊几类行政机关享有自行强制实行的权力外，多数行政机关没
有此种权力。⒂

（二）申请法院强制实行

从国内行政强制实行立法可以看出，行政强制实行主体以法院为
主，以行政机关为辅。故学术界将这种规范总结为“以申请人民法院
强制实行为原则，以行政机关强制实行为例外”的体制。⒃尽管也有
人对这种体制批评甚多，但现在仍是不可改变的事实。⒄纵览80年代
以来拟定的法律法规，绝大部分法律均将行政处罚的实行权交于法院
。比如，1983年通过的《中国海上交通安全法》第45条规
定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可
以在接到处罚公告之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又
不履行的，由主管机关申请人民法院强制实行。”1982年通过的《食
品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起
诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院根据中国民事诉
讼法（试行）规定的程序强制实行。”1984年通过的《森林法》第39
条规定，“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款
公告之日起一个月内,向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的,林业
主管部门可以申请人民法院强制实行。”《税收征收管理》第56条规
定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院
起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制
实行。”值得注意的是，进入90年代以来，国内不少立法一改过去在
法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执
行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不清楚规定处罚的实行问题，
比如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条约，但并没
规定行政处罚决定的实行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意
味着授权行政机关可以自行强制实行。事实上它是一种约定俗成的立
法意识的反映，即但凡法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向
法院申请强制实行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规
定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组
织对具体行政行为在法按期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可
以申请人民法院强制实行，或者依法强制实行。”就立法而言，申请
法院强制实行的行政义务多为资金给付义务，即行政处罚中的罚款、
没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制实行的内容还包含“吊销
职务证书”等处罚，非常明显这是立法的疏忽。根据《行政处罚法》第
6章的规定，实行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可
证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执
行。

（三）行政机关可选择的行政强制实行

除上述由行政机关自行强制实行与须申请法院实行的立法情形
外，有的法律还规定了可选择的行政强制实行模式。如1987年公布的
《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申
请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将它保证金
没收或者将它被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请
人民法院强制实行。”这种选择模式事实上是法院强制实行的一种特
例。即只有在法律授权行政机关于实行前已采取某些强制手段的首要条件
下才适用。假如行政机关没此类强制手段，仍然要向法院申请强制
实行。

3、国内行政强制实行立法及实践存在的问题

国内行政强制实行规范存在的主要问题可以总结为以下几个方面：

（一）缺少统一立法

行政强制实行规范是一项关键的行政法规范，需要打造在统一的
立法基础上。现在国内有关强制实行的立法极为分散不统一。有的立
法规定了行政强制实行问题，有的却没规定，即便规定了的，也十
分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关
可以自行强制实行的以外，其他行政行为的实行均需申请法院。非常显
然，这一原则性规定是远远不够的。由于法律以什么标准确定行政自
行强制实行权？法律赋予行政机关什么强制实行权？行政机关又怎么样
达成自行强制实行权？法院对于行政机关的申请怎么样实行？责任由哪个
承担？是不是所有行政行为都需要强制实行等问题，不一而足，要解决
这一系列的问题，需要进行统一立法。

（二）行政强制实行规范缺少指导原则

像其他行政行为一样，行政强制实行也应当遵循肯定的原则和规
范。但因为国内立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制
手段的现象十分常见。如未经预先告诫强制拆除房子，超越实行范围
采取强制手段，习惯用直接强制手段，不擅长用间接强制手段，
不分时间强制实行，错误实行拒不承担赔偿责任等，这类问题均需通
过统一立法规定行政强制实行原则加以解决。

（三）行政机关与法院的行政强制实行权划分不清

因为立法是什么原因，现在国内行政机关和法院在行政强制实行权限
的划分问题上缺少统一标准和界线。一方面，不少行政机关因没法
定强制实行权而不能不申请法院强制实行，很多的申请实行案件不只
影响了行政效率而且也增加了法院负担；其次，因为法院对于行
政机关申请强制实行的案件一般使用形式审察而不进行实质审察，使
得不少申请实行案的审察流于形式，法院成了行政机关的实行工具。
更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，
法院出名义，行政机关出钱出办公设施，一同强制实行，以至于划分
不清什么是行政职能，什么是司法职能。据报载，“有些法庭派员直
接参与抓计划生育，收缴‘超生’罚款；有些参与‘三提五统’兑现，
直接‘催粮收款’，还有些应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别
干警在遭到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制手段。”⒅
这类现象说明，把所有行政行为的实行权归诸法院显然是一种简单化
的处置方法，不只很难保障行政行为实行的公正与效率，而且也与法
院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决
定的设想有违行政权与实行权相离别，强制实行须获得法律特别授权。

（四）行政强制实行方法不完整，程序不完善

现行体制下，行政机关强制实行方法并不完整，缺少应有些力度
和威慑力。表目前，享有自行强制实行权的行政机关对拒不实行行政
决定的状况总是心有余而力不足，很难达到迫使相对人履行义务的目的。例
如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行
政处罚决定的行政机关可以每天按罚款数额的3%加处罚款。假如没
其他强制手段相辅助，仅凭此种实行罚是没办法迫使相对人履行义务的。
除此之外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为
怎么样实行，则找不到相应手段。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵
役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于怎么样强制则
没任何具体的手段和方法。再如《土地法》对违法占地的行为规定
了责令其退还土地、限时拆除地上建筑的强制实行方法，但遇有拒不
履行的，行政机关本身并无任何有效的强制实行方法。不享有自行强
制实行权的机关实行起来就更为艰难，因为没法律授权，所有行政
决定的实行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没
收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，很难得到准时执
行，个别法院也借机收取实行费，或与行政机关“联手”实行，导致
非常坏影响。现在，法律对行政强制实行方法的规定也不统一，有的行
政行为的实行，只有直接强制方法，而无间接强制方法，有的相反，
只有间接强制方法，却无直接强制方法。而法院根据民事诉讼法规定
的实行程序对行政决定的实行也存在很多难点，与法院的判决、裁定
“实行难”一样，同样很难达到迫使相对人准时全方位履行义务的目的。

因为现在几乎没任何规范行政强制实行手段的程序立法，所以
现实日常因行政机关滥施强制手段引发的争议飞速增多，法院也难
以判断行政强制实行手段程序的合法性。尤其是对于法院依行政机关
申请实行的案件，因为缺少明确的法定程序，实践中的做法很混乱。
不只发挥不了法院监督行政决定合法性有哪些用途，而且比较容易形成“扯
皮”现象，减少行政管理效率。这样来看，行政强制实行方法的缺少
与力度不够、程序欠缺是行政强制实行的大问题，有必要通过统一立
法加以解决。

4、行政强制实行立法构想

鉴于国内行政强制实行规范在立法和实践中存在很多问题，不只
影响了行政权力的顺畅推行和行政效率，而且也给公民法人的合法人
身财产权利导致肯定损害，成为制约行政法制建设进步的一个要紧因
素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济规范相对完善的同时，
国内立法机关正在考虑打造规范行政行为的基本规范，如行政处罚、
行政许可、行政强制、行政收费等规范。行政强制实行立法需研究的
问题大致分为以下几方面。

（一）行政强制实行法的名字及适用范围

关于行政强制实行法的名字及适用范围，学术界提出了两种主要
的采取方案，一种策略是拟定行政强制法，其中包含行政强制实行与
即时强制等内容：另一种策略是拟定行政强制实行法，非实行性的强
制手段及即时强制手段不适合纳入立法范围。从现在国内行政强制实行
范围及行政强制手段方面存在的问题看，单纯规范行政强制实行问题
是远远不够的。从某种意义上说，行政强制手段方面存在的问题可能
多于行政强制实行，故使用第一策略，拟定一部可以规范行政强制执
行和行政强制手段的统一法律是十分必要的，当然，因为行政强制措
施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不适合将行政强制措
施作为重点。尽管行政强制手段中的主要部分，如即时强制不是行
政实行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。因为行政强制实行
中的不少问题涉及法院的司法强制手段，所以，法院实行行政决定的
行为也是该法适用范围。

（二）行政强制实行的原则

行政强制实行的原则在国内立法中是空白。理论界曾提出过四项
原则，即强制与教育相结合原则；依法强制实行原则；目的达成原则；
实行适合原则等。⒆海外行政强制实行法也有强制实行原则的规定，
如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法实行法第2条第1款，行
政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比率原则。⒇德
国行政实行法也规定了适用方法适合原则和最小损害当事人和公众原
则，目的达成原则等。从国内行政强制实行法的立法目的看，一
方面要保证行政权力的顺利推行，提升行政效率，其次又要保障
公民法人合法权益，所以行政强制实行法应当使用的原则可以包含以
下几项：

1、依法强制原则

行政机关或司法机关使用强制方法迫使相对人履行义务，第一应
获得法律的授权，既能够是统一行政强制实行法的授权，也可以是各
单项法律的授权。第二，需要在法定权限范围内，根据法定的方法和
程序推行行政强制。最后，行政机关对违反法律规定推行的行政强制
需要承担法律责任，包含纠正违法行为，赔偿损失等责任。

2、比率原则

比率原则是不少国家行政程序立法中使用的一个要紧原则。根据
台湾学者的讲解，比率原则包含适合原则、必要原则及法益衡量原则。
适合原则为行政机关所采取的手段需要能达成行政目的或至少能够帮助
目的的达成并且为正确方法，即在目的方法的关系上是适合的。必要
原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害
较少之手段可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的手段。狭义的
比率原则指行政方法不能与所追求的目的不成比率。就内容而言，
比率原则好像涵盖了最少侵害原则、目的达成原则及社会利益与个人
利益均衡等内容。比率原则是多数国家行政强制实行立法和司法中掌
握的一项规则。如在法国，“强制实行不是行政处置实行的唯一办法，
而是行政处置实行的最后方法，只在没其他实行办法时才采取。”
在美国，“行政机关的浅易行为，是一种例外的行政实行程序。
……这种实行方法对公民的自由和财产，带来很大的害处，所以法律
只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执
行方法存在。”国内行政强制实行法也应规定这项原则，具体内
容包含：目的达成原则，即行政机关在强制过程中目的一旦达成，则
应停止所有强制行为。最小侵害原则，即但凡有其他可供选择的行政
强制方法，先用最轻的行政强制实行手段，防止给相对人导致的损失。
推行行政强制手段应以必要为限，由轻到重依次进行，优先使用较轻
的强制手段和间接强制手段。个人利益与公众利益均衡原则，行政机
关在选择何种方法达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人
利益。

3、事先告诫原则

该原则需要行政机关采取直接强制手段前，需要预先告知当事人，
并为其留有肯定自我履行义务的期限，不能忽然袭击。如在法国，
“行政机关采取强制实行手段以前，除紧急状况以外，需要事先催告
当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采
取强制实行手段。”德国行政实行法第13条也规定，行政机关“
第一需要以肯定方法对强制方法予以警告，之后允许确定和推行。”


4、强制与教育相结合原则

行政强制实行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以达成行
政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制实行也不以采取强制措
施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促
使其履行义务是该规范的一项要紧原则，但行政机关为了达成行政目
的，仍需保留采取强制手段的最后权力。只有将强制与教育结合起来，
才可以既保证行政权的达成，又维护相对人的合法权益。

（三）强制实行机关

行政强制实行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制实行
不只限于形式意义上行政机关的强制实行，还应包含法院根据申请或
诉求针对行政义务承担人而为的强制实行。所以行政强制实行可以分
为两种实行程序及实行机关。立法机关在设定行政强制实行权对可以
考虑以下职权划分标准。

行政机关负责实行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行
为及作为或不作为等普通义务的实行。如吊销许可证、拒绝许可、责
令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强
制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自己无力强制实行或在域外
实行、遇见抵抗状况下，可以请求其他机关帮助实行。即时强制手段
由行政机关依法直接采取。

法院负责财产决定的实行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、
查封等实行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定
情形有必要就其财产采取强制手段的，应当由行政机关向法院提浅易
行政诉讼，法院经审察觉得无争议的，即可采取司法强制手段强制执
行，假如当事人有异议，法院须经审理确定后，决定实行与否。

（四）强制实行手段

行政强制实行手段分为行政机关的实行手段与法院的实行手段，
法院实行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的实行手段可以分为
实行罚、代履行及直接强制。除非状况紧急可以省略实行罚和代实行
迳行采取直接强制外，一般情况下三种行政强制手段应按先间接后直
接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制办法的前
提条件及推行程序与方法。

行政强制实行法除采取上述强制手段外，还可以考虑创设拒不履
行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制手段。对于涉及财
产义务，如经实行罚仍不生效，又无直接强制方法的，可以考虑由行
政机关向法院起诉，法院运用浅易行政诉讼程序确定需要履行的义务，
如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制手段。也可以判处义务人拒
不实行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。

即时强制手段大多都是特别法单独规定的，行政强制实行法只须
对行政即时强制的方法、条件及救济加以规定。即便强制按方法不同
可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场合的
进入等。即时强制可以参考具体状况适用行政强制实行法原则。

（五）行政强制实行程序

第一应区别行政自行强制实行程序和法院强制实行程序。在行政
强制实行程序中，行政机关及实行职员第一应当履行表明身份和预先
告诫的义务，规定履行义务的期限和办法；第二，依据比率原则和间
接强制优于直接强制的原则，选择不一样的实行方法，然后依据每种执
行方法的需要和条件予以实行；采取直接强制的，需要根据比率原则
选择适合的实行时间进行。如不能在夜间、节假日进行。义务人在行
政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关帮助实行，
成本由提出请求的机关承担。

行政机关向法院提起诉讼由法院实行行政决定的程序应以行政行
为已设定某项涉及相对人财产权的义务为首要条件，当相对人拒不履行交
付财产的义务时，如拒不交纳实行罚、罚款、没收的财物（动产、不
动产），拒不交纳税浪费时间，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义
务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简
易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是
否成立加以审察。然后，作出实行的裁定，如当事人仍不实行的，法
院可以采取包含司法拘留、罚款在内的司法强制手段。上述手段仍不
奏效的，法院可以考虑依据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不
实行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因实行提起的诉讼
后，可以参考状况和当事人需要采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行
政行为实行等强制手段。

（六）法律责任与救济

行政强制实行大概导致公民法每人身财产权利重大损害，故分
清实行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救
济是重要的一环。凡行政机关采取强制手段导致损害的，行政机关必
须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关
起诉至法院由法院采取强制手段的，应由法院负责，对法院作出的执
行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制手段
可以申请异议。对法院违法采取强制手段或实行手段导致损害的，受
害人有权依法请求国家赔偿。

①应松年，《论行政强制实行》，载于《中国法学》1998年第3
期。

②关于行政强制实行的概念，具备代表性的理论看法有：“行政
强制实行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制
其履行义务的行政行为。”（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法
大学出版社1996年十月，第198页）：“行政强制实行是指国家机关
为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不
履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性手段，迫使其
履行义务或达到与履行义务相同状况的一种法律规范。”（李江等著，
《行政强制实行概论》，人民出版社1990年版，第2页）“行政强制
实行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的
人民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（罗豪才主编：《中国
行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）“行政强
制实行，可简称行政实行或行政强制，是指相对人负有法概念务，拒
不履行，由行政机关依法采取强制手段，迫使其履行义务或者由别人
代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（王连昌主编：《行政
法学》，中国政法大学出版社1994年版，第225页。）

③德国行政法学者Otto Mayer觉得行政权依发动之命令，原则上
即应包含强制实行力转引自应松年：《论行政强制实行》，载《中国
法学》1998年3期。从日本传统的行政国家思想剖析，行政上的义务
强制一贯是应该由行政权自己推行的，而为达成行政的目的，行政权
借用于司法权的帮忙，被觉得是根本有悖于情理的。引自杨建顺：
《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第488页。

④李江等人：《行政强制实行概论》，人民出版社1990年版，第
17页。

⑤王名扬：《法国行政法》1998年版，第174页。

⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版，第442页。

⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版，第446
页。

⑧罗豪才前引书，第206页。

⑨参见吴庚关前引书，第447页。

⑩参见《德国行政实行法》第5条，第40条规定。

⑾王名扬前引书，第173页。

⑿参见罗豪才前引书，第200|201页。

⒀参见应松年前引文。

⒁罗豪才前引书，第203|205页。

⒂现行法律、法规授与公安、税务、海关、审计、外汇管理、工
商管理等少数行政机关享有财产权方面的直接行政强制实行权。参见
李江等人著《行政强制实行概论》，第20页。

⒃参见应松年：《论行政强制实行》。载于《中国法学》1998年
第3期。

⒄参见张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题分析》,载
于《中国法学》1999年第3期。

⒅李智华：《严禁法院越权行为使政府职能》，载于《人民法院
报》，1998年3月19日。

权的大趋势，在现在国内行政机关林立，自行实行力量极不均衡
的条件下，这种做法也不足取。

⒆参见应松年主编:《行政行为法》,人民出版社1992年版，第
529|531页。

⒇参见吴庚前引书，第446页。

参见[德]平特纳著《德国普通行政法》第103页，中国政法
大学出版社1999年。

参见城仲模主编:《行政法之一般法律原则》三民书局1994
年出版，第120|127页。

参见王名扬《法国行政法》，第174页。

王名扬《美国行政法》中国法制出版社1994年版，第533页。

王名扬:《法国行政法》，第177页。

[德]平特纳：《德国普通行政法》，第103页。