［摘要］目前收入分配差距的扩大，既有中央政策层面是什么原因，更有地方政府在中观和微观层面责任缺失和表现不力等方面是什么原因。通过调整执政理念规范政府自己行为、加大保障机制建设和积极创造就业职位等多方面建设，地方政府可以在缩小收入分配差距方面承担要紧职责。

［关键字］收入分配；地方政府；成因；解决路径。

1、引言。

近年来，伴随收入差距的不断扩大，收入分配问题一直是媒体和专家学者们热烈讨论的话题。假如说之前大家讨论更多的是怎么样将经济总量这个蛋糕做大做强的话，大家目前讨论更多的是怎么样将经济这个蛋糕切好、分好。调整收入分配格局，缩小收入分配差距，不只关乎到整个社会的公平公正问题，更关系到国内经济结构的调整、经济进步方法的转变和居民生活质量提升等很多重大问题。为此，党中央、国务院颁布了一系列手段，譬如规范国有企业负责人薪资管理规范、推进机关和事业单位薪资规范改革、推进推行企业集体薪资协商规范等。很多专家学者也纷纷建议从财税政策、户籍规范、教育体制等方面加大改革。诚然，这类手段对缩小国内整体收入分配差距起到肯定有哪些用途，但在国内这个地区间进步差距较大、区情各不相同的现实条件下，这种宏观层面上的政策具备肯定的局限性。怎么样发挥地方政府在降低收入分配差距中有哪些用途，积极发挥中观或微观主体有哪些用途，弥补宏观政策的空缺，参与到收入分配改革的过程中来，是大家目前需认真研究并亟待解决的重大课题。

2、收入分配差距扩大的地方政府成因。

虽然中央政府在积极缩小收入分配差距，但每个地方政府在收入分配中主体责任的缺失和有限的作为，使得收入分配差距不只没降低，反而进一步加强了区域、城乡和阶层之间的收入差距。具体来讲，表现为以下几方面：

（一）地方政府在降低收入分配差距的主体责任不清楚。

伴随社会主义市场经济体制逐步打造和健全，市场在收入分配中有哪些用途逐步增强，区域间地理条件和资源禀赋差异、原有些城乡差距、劳动者素质差异等，都转化为不同形式的收入差距，这是大家目前城乡、区域和个人收入分配差距形成的主要原因。虽然中央各部门都在积极推行降低收入分配差距的有关政策，使大家看到收入分配中适当的、积极的原因在不断增多，但影响收入收入分配差距的原因海量，有的是宏观政策体制是什么原因，有的则是中观和微观方面是什么原因。而各级地方政府的主体责任不明和有限作为，进一步扩大了收入分配差距。一是收入分配的公平与政府的政绩考核没直接联系。长期以来，各级地方政府以GDP考核为中心的工作方法，使得各地在经济进步过程中以GDP为导向，使得GDP成为衡量区域经济进步的非常重要的指标，甚至是唯一指标。还有，即便有的地方规定了城镇居民可支配收入增长率、农村居民纯收入增长率等硬性考核指标，但这种人均指标没办法反映老百姓收入分配的公平性，由于财富愈加集中于少数人手中，大部分低收入者在非常大程度上是“被增长”了。二是在政策的提供上，地方政府没成为中央宏观政策“拾遗补缺”的角色。目前，国内经济社会矛盾错综复杂、地区进步极不平衡，中央的宏观收入分配调整政策很难顾及到生活的很多方面和社会的每个角落，一盘棋的宏观收入分配政策很难做到有效平衡。同时，虽然影响收入分配的一些原因在国内常见存在，但因为存在缘由主次排列和大小区别不尽相同，每个地方政府最了解、也最了解自己辖区内的收入分配情况，在怎么样有效调整收入分配格局也是最具备发言权的，因此，各级地方政府应成为调整收入分配的责任主体。在国家政策的统一调控下，各地应依据我们的实质状况，拟定出符合自己区情的收入分配调整政策，应成为中央宏观政策的有力补充，主动承担起“拾遗补缺”的角色。很让人遗憾的是，因为主体责任的不明晰，地方政府在缩小收入分配差距方面的积极性和动力明显不足，使得宏观收入分配调控政策的成效大优惠扣。

（二）地方政府在降低城乡收入差距方面表现不力。

从20世纪90年代开始，国内的城乡收入差距就一直处在不断扩大的趋势之中。城镇人均可支配收入与农村人均纯收入比率由1997年的246.89%逐步上升到2007年的332.96%。虽然在2008年城乡收入差距降低了1.47个百分点，但在2008年城乡收入比仍高达331.49%。假如考虑到城镇居民和农村居民在社会保障方面存在的巨大差别，那样城乡收入差距现在的情况，比目前统计公布的数据还要紧急得多。城乡收入差距的形成固然有户籍规范分割等宏观政策缘由和劳动力素质差异等个人缘由，但地方政府也有不可推卸的责任。一是在财政支出结构中用于居民收入方面的比重较低。2009年，上海财政支出中用于社会保障和就业的为146.7亿元，医疗卫生支出为49.1亿元，两者合计占财政支出总额的6.43%，而在上个世纪90年代的美国社会保障支出占财政支出的比重为30%，德国则达到50%左右，与发达国家相比具备较大差异。二是在财政资金用的方向上，城市大于农村。作为财政资金重点投入的城市拥有绝大部分的优质教育资源，而农村教育投入的紧急不足使得农村学生很难同意到优质教育的机会，具体表现为城乡地区间的师资队伍素质、教育设施设施、课程科目开设和活动实践场合等各项教育资源存在明显的差别。还有城镇的社会保障规范已经基本打造，但有的地方农村的社会保障规范还没真的起步。农村的低收入保障和养老保障水平低下，进一步增强了农民对土地的过度依靠，使得土地流转很难达成，土地的规模效益得不到提升，进一步制约了农民收入的提高。

还有城市中的道路、供水、供电、学校、医院等都由财政投资建设，而农村的基础设施和公共服务大多由农民自己投资建设。虽然各地已经明确要加强对农村的财政投入力度，但在地方财力紧急不足和负债紧急的首要条件条件下，财政拿出的投资资金与农村基础设施和公共服务需要的资金量相比，无异于“杯水车薪”。

（三）地方政府监管力度不到位致使收入差距的进一步扩大。

收入分配差距的扩大，固然有国家规范层面是什么原因，但假如没强有力的监管体系作保障，颁布再好的政策也将是一纸空文。在目前，地方政府监督力度的不到位，不可以不说是致使收入差距的扩大的一个非常重要是什么原因。一是对于企业和个人的不法行为谋取暴利，地方政府的监管和打击力度不够。目前，不少企业和个人心存侥幸心里，通过钻法律空子，打擦边球和使用不法行为谋取暴利，一些地方的偷税漏税、制假贩假、权钱买卖、骗取贷款、灰色买卖等肮脏财富积累时有发生。这其中固然有国家规范不健全方面是什么原因，但地方政府从保护地方既得利益的角度出发，对这类企业和个人采取默许或者睁一只眼闭一只眼的态度，其责任就难辞其咎。目前，大家的监管规范在富人面前存在肯定的“失灵”，富人依赖偷税漏税飞速发家已经成为公开的秘密。越有资源和收入越高的，其偷逃税款也就越紧急。在地方政府监管缺失条件下，这类不法行为无疑会加剧富者越富、穷着越穷的现象的出现，加剧了收入分配差距的进一步扩大。二是有关劳动法令在地方得不到有效实行，劳动权益得不到有效保护。与资本相比，劳动者在收入分配过程中本来就处于弱势地位。假如再缺少对劳动者权益的保护，那样资本侵占劳动的合法权益就得到毫无顾忌的地步。而在一些地方，劳动者的薪资长期维持不变的主要原因就是有关劳动法令得不到有效实行，或者实行力度不够，致使劳动权益得不到有效保护。三是对于很多的公务消费，地府政府监督缺位、监管乏力。目前，一些县乡政府公款吃喝相当惊人，虽然他们的规范内收入水平常见较低，但职务消费大多使用实报实销的形式，约束力度不够，弹性非常大，监督的缺位，加剧了与其他阶层的收入分化。在每年的预算审议和批准过程中，迅速的“一揽子批准”使人大代表们集中关注于几个大层面的问题，而预算报告中涉及到公务接待方面的内容则很难深入剖析和讨论。对于居高不下的公款吃喝花费，人大也没太多的方法。同时，因为公务接待的主体是领导干部和其他公务职员，信息和权利的不对称使公务接待问题呈现较多的隐蔽性，容易形成“对上级不敢监督，对同级不愿监督，对下级不好监督”的局面。而在发达国家作为强大监督力量的媒体和公众的监督在一定量上还没有非常不错的发挥出来。在发达国家，公务职员尤其是高级公务员在公务消费方面的问题，一旦被媒体揭秘或被举报，总是引发强大的舆论重压和并承担相应的法律和行政制裁，因此对他们的行为形成强有力的制约用途。而在国内因为种种监督力量的缺失，加剧了社会各阶层收入分配的不公平。

（四）地府政府在创业、就业机会均等的努力程度不够。

目前，各级政府仍控制着很多的稀缺资源，受政绩导向和财政分权的勉励，使得各级政府积极广泛地参与各类经济活动，形成了政府主导、投资驱动、出口导向的经济增长模式。在这种模式下，行政权利一直参与了收入的分配，致使整个社会的第一次分配向政府倾斜，向地方政府所偏爱的、所支持的企业倾斜，而对于多创造就业机会，缩小收入分配差距方面的工作则无暇顾及。主要表现为：一是地方过多关注大利税项目，对创造就业项目的关注度则不够。目前的分税制，使得财力层层向上级集中，而地方尤其是县乡为了保持机构的正常运转不能不寻求其他生财之道，对大利税项目关注也就与日俱增了。为了更多的税收，地方政府挖空心思上项目，尤其是带来大额税源的重化工项目，只须企业投产，不管有没盈利，都要根据生产规模向地方上缴增值税和营业税。而这类大额税源的生产项目大多是资本、技术密集型的，在一定量上是排斥就业职位的。二是对中小微型企业服务业进步的努力程度不够。过去多年来，各级地方政府对于能容纳很多就业的中小微型企业、服务业的进步，在思想上忽略，在策略上轻视，在政策上没多少支持，使得经济的进步对劳动力就业的吸纳能力愈加弱。国内温州等地的实践表明，越是中小微型企业发达的区域，收入分配差距就越小。国内台湾以进步中小微型企业为立岛之本，收获了经济增长快、失业率低、收入分配公平的东亚奇迹。因此，在将来的经济进步过程中，怎么样通过城乡、区域均衡化的中小微型企业进步政策来缩小大家的收入分配差距，是摆在每个地方政府面前的一个重大挑战。

3、地方政府降低收入分配差距扩大的政策建议。

各级地方政府的责任缺失和表现不力，正是目前收入分配差距日益扩大的主要原因。在现阶段，地方政府怎么样努力达成分配正义、缩小收入分配差距？笔者觉得，各级地方政府应当从调整执政理念、加大保障机制建设、打击非法收入和创造就业职位等方面着力深入推进。

（一）调整执政理念，在价值取向和政绩考核上愈加重视收入公平。在收入分配问题已经成为全社会关注的焦点的同时，在客观上也需要大家着力调整执政理念。从立党为公、执政为民的执政理念出发，解决好关系老百姓切身利益的矛盾和问题。在价值取向上，每个地方政府应从靠效率优先做大生产总量、创造雄厚财力基础作为价值最佳选择，向愈加重视社会公平和促进收入合理分配作为价值最佳选择上来。在坚持第一次分配和再分配体现公平和效率兼顾的同时，应力争做到使大家的收入起点公平、过程公平、结果公平。同时，在科学进步观的引导下，对各级政府的考核应抛弃GDP等硬性指标，应转向包含收入公平在内的重视考核经济进步方法和体现进步水平方面的指标。譬如，四川现在已经颁布规定，不再向各市州下达GDP增长指标，而将计划生育、耕地保有量、安全生产、社会稳定和廉政建设作为考核重点。可以预计，新的政绩考核体系将彻底改变传统的干部考核方法，对于各地的收入公平、社会稳定将起着较好的促进用途。

（二）调整城乡差距，加强对农村居民的收入保障机制建设。为了飞速改变分配政策偏向城市居民，农民收入远远低于城市的情况，各级地方政府作为最重要责任人，要加强对农民等低收入群体的收入保障机制建设。一是要加强财政对农业、农村基础设施和农业科技的投入力度，着力改变农村和农民的生产、生活条件，提升农业综合生产能力。二是在国家加强财政转移支付力度的同时，重点保障农村义务教育的进步，弥补农村义务教育投入的不足，从而不断提升农村劳动力素质。三是打造城乡互动的协调机制。通过打造城乡互动的市场，达成城乡要点的自由、合理流动。通过大力进步城乡关联产业，打造促进农业产业化和现代化的机制，从而提高县域经济，带动农业和农村经济结构的调整。同时，用现代化方法改造传统农业的生产方法，达成农业产业化经营和标准化生产，不断促进城乡资本、技术、人才、信息方面的交流与合作，从而使农村居民的收入水平不断提升。

（三）规范政府行为，严厉打击各种非法收入。各级地方政府要以服务型政府为目的，规范政府自己消费，降低权力对分配范围的干涉，逐步取消各种行政特权，降低政府官员权力寻租的机会。同时通过完善各项法规，提升腐败及其他非法行为的本钱，预防“权钱买卖”的非法收入逍遥法外，维护正常的分配秩序。坚持引导和纠正相结合，在促进公平分配、保护合法收入的同时，严厉限制不合理收入，准时纠正因法制不完善、调控不到位与故意违法而形成的收入扭曲。

严格依法办事，打击非法暴力者。对一些知法犯法、走私、以权谋私等非法牟取暴力者，要严惩不贷，以弱化不合理不合法原因导致的贫富差距的负面影响。

（四）健全社会保障体系，拓展社会保障覆盖面。为了预防居民因病致贫，因病返贫现象的发生，各地要加强城镇和农村社会保障体系建设的推进力度。在城镇社会保障规范方面，要以扩大社会保险覆盖面和提升保障能力为重点，把养老、医疗、失业、工伤和生育险覆盖到城镇各类企业职工。并加强对用人单位拒不参加社会保险和拒缴保险费等行为加强惩处力度。各地结合各自实质，积极稳妥地进行医保规范改革，打造“基本保障，多种层次，广泛覆盖”的医保体系。在农村社会保障方面，各地要理顺劳动保障部门、农村工作部门、民政部门和卫生教育部门的关系，形成分工合理，各部门紧密配合的农村社会保障管理体系。各地要考虑我们的区情，在现阶段应采取按部就班和不同对待的做大，经济发达区域应提升交费标准和保障资金标准，落后区域适度减少，做到社会保障体系建设的地区平衡。同时，各级政府要根据打造公共财政的需要，加强财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保障各项社会资金的落实，并鼓励社会组织和个人为社会救助提供捐赠、资助，并全部用于社会救助项目。

（五）调整就业思路，创造各种形式的就业机会。通过打造失业预警机制，严格控制失业率，通过政府购买职位、实行职位补贴等方法，帮助居民顺利达成就业。对于困难人群，地方政府的每个部门要积极提供职业介绍、转岗培训和就业指导等全程服务，帮助失业职员再就业。对大中专院校的学生要提供岗前培训、见习实习、就业指导、职位推荐等专项服务，打通毕业生与企业需要的通道。对农村转移劳动力的就业需要，对外来务工职员实行全程无偿服务，并依法保护外来务工职员的合法权益。要积极进步社会公益事业，大力提升社会对弱势群体就业的的扶持和帮助。同时，通过深化服务内容、健全服务手段、完善服务体系，使各类职员的就业得到较好的解决。

当然，缩小目前存在的收入分配差距是一个长期的过程。这既需要中央政府痛下决心，大胆改革，大幅度的进行收入分配机制的调整，更需要各级地方政府的高度看重，积极配合，承担责任。只有汇集中央和地方两个层面的优势，齐心协力，对症下药，就肯定可以解决目前的收入分配差距不断扩大的局面。
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